Прокурорский надзор в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов


§2.Типовые нарушения, выявляемые прокурорами при осуществлении надзорной деятельности за соблюдением земельных прав граждан



Скачать 304.15 Kb.
страница13/24
Дата30.05.2018
Размер304.15 Kb.
ТипРеферат
1   ...   9   10   11   12   13   14   15   16   ...   24
§2.Типовые нарушения, выявляемые прокурорами при осуществлении надзорной деятельности за соблюдением земельных прав граждан

Проведение прокурорских проверок является фундаментальным правовым средством выявления нарушений земельных прав граждан. Случаи выявления таких нарушений различны: по результатам рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о совершении нарушений других прав (жилищных прав, прав граждан в сфере использования и охраны иных природных ресурсов и объектов: недр, водных объектов, лесов, атмосферного воздуха и др.), а также нарушений иного, кроме земельного, законодательства (градостроительного, муниципального, природоохранного и природоресурсного и др.), в чем прослеживается связь прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на землю с иными участками общенадзорной деятельности прокуратуры. Но при проведении прокурорских проверок выявляются не только нарушения земельных прав граждан, но и факты их подготовки, покушения на их совершение, их причины, а также условия, которые им способствуют, а потому прокурорские проверки должны быть отнесены и к правовым средствам профилактики прокурором нарушений земельных прав граждан. Таким образом, прокурорская проверка как правовое средство выявления нарушений земельных прав граждан и их профилактики представляет собой систему действий прокурора, а также его устных и письменных требований к поднадзорным субъектам, направленных на выявление нарушений земельных прав граждан, фактов их подготовки и покушения на их совершение, их причин и способствующих им условий.

Вместе с тем в отдельных случаях выявления прокурором в ходе рассмотрения обращений нарушений земельных прав граждан проверки могут не проводиться (если защита земельных прав граждан от определенного вида нарушений относится к компетенции иных государственных органов, и в соответствующем заявлении, жалобе и ином сообщении о нарушении прав и свобод человека и гражданина содержится достаточно информации для вывода о неподведомственности проверки такого сообщения органам прокуратуры). В данных случаях прокурор в зависимости от характера нарушения земельных прав граждан обязан либо разъяснить гражданину в соответствии с положениями п. 1 ст. 27 Закона о прокуратуре РФ порядок защиты его земельных прав (право на обращение соответственно в суд общей юрисдикции, арбитражный суд, конституционный (уставной) суд субъекта РФ или Конституционный Суд РФ), либо направить соответствующие материалы по подведомственности в контролирующие или правоохранительные органы, что еще раз подтверждает тезис и необходимости разграничения предметов деятельности.

При применении полномочий и правовых средств по выявлению нарушений земельных прав граждан прокурор должен учитывать особенности земельных отношений, положения законов и иных нормативных правовых актов, их регулирующих, а также состояние законности в рассматриваемой сфере, в том числе соблюдения земельных прав граждан на в конкретном субъекте РФ или муниципальном образовании, в определенных сферах земельных правоотношений (например, при проведении аукционов по продаже или на право заключения договора аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в сфере перевода земель или земельных участков в их составе из одной категории в другую) и применительно к отдельным группам поднадзорных субъектов (например, органов государственной власти, наделенных полномочиями по осуществлению государственного земельного контроля, либо органов государственной власти и органов местного самоуправления, наделенных полномочиями по предоставлению и изъятию земельных участков). Специфика каждой проверочной ситуации и вышеперечисленные особенности определяют характер и тактику действий прокурора по выявлению нарушений земельных прав граждан в конкретных ситуациях.

Анализ прокурорской, судебной практики позволил выявить типичные нарушения, допускаемые субъектами, поднадзорными органам прокуратуры, на каждом из трех этапов реализации прав граждан на землю, которые должны учитываться прокурорами при подготовке проверок в сфере соблюдения земельных прав граждан, а также в смежных с нею сферах.

На первом этапе, в сфере принятия нормативных правовых актов, закрепляющих порядок их реализации, нарушения земельных прав граждан можно подразделить на две группы, ибо одна часть их связана с принятием нарушающих земельные права граждан нормативных правовых актов, а другая часть, наоборот, с непринятием нормативных правовых актов, необходимых для реализации прав граждан на землю. Такая классификация нарушений земельных прав граждан, допускаемых на первом этапе реализации прав граждан на землю, соответствует приказу Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления», в котором отмечается, что конституционные права и законные интересы граждан, в том числе социально незащищённых категорий населения, нарушаются, с одной стороны, в результате принятия незаконных нормативных правовых актов, а с другой стороны - в результате правовой неурегулированности значительной части социально значимых общественных отношений.

В частности, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления допускают принятие следующих нормативных правовых актов, противоречащих федеральному земельному законодательству и земельному законодательству субъектов РФ и нарушающих права граждан в сфере земельных отношений: 1) которыми предусматривается истребование у граждан, желающих получить земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, документов, не предусмотренных законом; 2) которыми в нарушение закона предусматривается предоставление земельных участков без проведения аукциона, когда его проведение является обязательным, чем нарушается право граждан на равный доступ к получению земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности62; 3) нормативные правовые акты принимают неуполномоченными органы (например, органы государственной власти субъектов РФ принимают акты, издание которых относится к компетенции органов местного самоуправления, и наоборот; акты, касающиеся земельных прав граждан, принимают главы администраций сельских поселений, расположенных в границах муниципальных районов и городских округов, что приводит к созданию излишних административных барьеров при реализации прав граждан на землю); 4) в которых предусматривается изъятие, в том числе путем выкупа, у граждан земельных участков и находящихся на них жилых домов для муниципальных нужд в непредусмотренных законом случаях.

При проведении проверок соблюдения земельных прав граждан в сфере принятия нормативных правовых актов органы прокуратуры обязаны учитывать компетенцию соответствующих поднадзорных субъектов, установленную законами и иными нормативными правовыми актами. Так, в положениях о соответствующих министерствах названы нормативные правовые акты, которые они обязаны принять в сфере своего ведения, в связи с чем при проведении проверок необходимо выяснять, приняты ли такие акты, а если приняты, то соответствуют ли они законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не содержатся ли в них нарушения земельных прав граждан.

Особенно активизируется надзор за соблюдением земельных прав граждан в данной сфере при внесении изменений и дополнений в федеральное земельное законодательство и земельное законодательство субъектов РФ, а также при принятии новых законов и подзаконных нормативных правовых актов федерального и регионального уровня, когда все иные акты, имеющие меньшую юридическую силу, должны приводиться в соответствие с ними.

На втором этапе, при приобретении земельных участков прокуроры выполняют надзорную деятельность во всех сферах земельных отношений, соответствующих различным способам возникновения прав граждан на земельные участки.



Прокурорский надзор распространяется на все способы приобретения гражданами прав на земельные участки, однако полномочия прокурора достаточно огра​ничены в отношении гражданско-правовых способов приобретения прав граждан на землю, к которым относится заключение сделок с земельными участками, включая договоры купли-продажи, мены, аренды и др., а также их наследование. При существующей ограниченности полномочия и правовые средства прокурора по выявлению нарушений земельных прав граждан могут быть использованы с целью обнаружения фактов совершения преступных посягательств, нарушающих земельные права граждан, а также нарушений земельных прав граждан, в интересах которых прокурор может обратиться в суд в соответствии со ст. 45 ГПК РФ, а также неопределенного круга лиц. Следующие виды нарушений: 1) нарушение права на равный доступ к получению земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности63; 2) сокрытие уполномоченными должностными лицами информации о наличии свободного земельного фонда64; 3) нарушение порядка и сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении или приватизации земельных участков; 4) нарушение прав граждан на бесплатное предоставление земельных участков в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ (многодетным семьям)65; 5) нарушение установленных законом сроков предоставления земельных участков в собственность, переоформления прав на них, передачи их в аренду или в безвозмездное пользование гражданам66; 6) нарушение установленного порядка и очередности предоставления земельных участков; 7) представление земельных участков, находящихся в публичной собственности, в собственность или аренду и заключение договоров аренды и купли-продажи таких участков без проведения торгов, когда их проведение является обязательным в соответствии с законом, чем нарушается право граждан на равный доступ к получению земельных участков, находящихся в публичной собственности67; 8) проведение торгов по продаже земельных участков и права на заключение договоров аренды таких участков в случаях, когда земельные участки должны предоставляться без проведения торгов; 9) нарушение установленной процедуры проведения торгов, гарантирующей право граждан на равный доступ к получению земельных участков из публичной собственности (отказ в допуске к участию в торгах, истребование от участников торгов документов, не предусмотренных законом, отсутствие публикаций о проведении торгов, публикация недостоверной и неполной информации о проведении торгов в СМИ, опубликование такой информации в ненадлежащих СМИ и с нарушением установленного законом срока и т. д.)68; 10) нарушение прав граждан, имеющих право на первоочередное предоставление земельных участков (например, согласно абз. 14 ст. 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» инвалидам и семьям, имеющим в своем составе инвалидов, предоставляется право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства)69; 11) нарушения прав граждан при совершении сделок по приобретению ими земельных участков в собственность и на иных титулах (особое внимание прокуроры обязаны уделять выявлению преступных нарушений прав граждан в этой сфере, например, фактов мошенничества, принуждения к совершению сделок по приобретению земельных участков и др., а также непреступных нарушений прав граждан, не способных защищать свои права, в защиту прав и законных интересов, которых прокурор уполномочен обращаться с исковым заявлением или заявлением в суды общей юрисдикции в соответствии со ст. 45 ГПК РФ; 12) нарушение прав граждан при регистрации прав на приобретаемые ими на законных основаниях земельные участки и сделок, связанных с их приобретением (незаконный отказ в проведении регистрации, истребование документов, не предусмотренных законом, нарушение сроков и порядка регистрации, незаконное приостановление регистрации и др.)70; 13) нарушения прав граждан при проведении межевания земельных участков, приобретаемых на праве собственности или аренды из земель, находящихся в публичной собственности (например, нарушение межевой организацией порядка и сроков уведомления заинтересованных лиц, нарушения границ смежных землепользователей, в результате чего между гражданином и его соседями в последующем может возникнуть спор о границах)71; 14) нарушения прав граждан при проведении кадастрового учета земельных участков, осуществляемого в процессе приобретения гражданами прав.72

На третьем этапе, в сфере пользования прокурорские работники осуществляют борьбу с нарушениями земельных прав, препятствующих владению, пользованию и распоряжению гражданами земельными участками, и с нарушениями прав на землю как объекта природы.

Поднадзорные субъекты допускают нарушения или такие нарушения могут быть допущены: 1) при использовании земельных участков, принадлежащих гражданам, а также граничащих с ними земельных участков иными лицами (например, непроведение рекультивации земельного участка, организация незаконных автопарковок на земельных участках, расположенных вблизи многоквартирных жилых домов); 2) при установлении ограничений прав на землю; 3) при принудительном прекращении прав на землю, а также их изъятии, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд (предоставление земельных участков третьим лицам без изъятия их в установленном порядке у правообладателей, изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд с нарушением установленного порядка и по не предусмотренным законом основаниям); 4) при проведении государственного земельного надзора, муниципального земельного контроля73, а также при привлечении к ответственности собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков (нарушения выражаются не только собственно в нарушении их прав контролирующими органами и незаконное привлечение их к ответственности, но и бездействие таких органов и непривлечение ими к ответственности иных лиц, нарушающих земельные права граждан); 5) при переводе земельных участков, принадлежащих гражданам на законных основаниях, из одной категории в другую по заявлениям таких граждан либо по заявлениям иных заинтересованных лиц74; 6) при осуществлении застройки соседних земельных участков, прилегающих к многоквартирной жилой застройке в том числе; 7) при проведении кадастровой оценки земель нарушение нормативных положений, закрепляющих порядок проведения кадастровой оценки земельных участков, следствием чего становится в повышение их кадастровой стоимости, от которой зависят размеры арендных платежей за земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, а также их выкупная цена); 8) при исчислении налога на землю, применении льгот по налогу в отношении отдельных категорий граждан (например, исчисление налоговыми органами размеров земельного налога по завышенным в нарушение закона органами местного самоуправления ставкам земельного налога, необоснованное применение налоговыми органами льгот по уплате земельного налога, основанное на положениях незаконных нормативных правовых актов органов местного самоуправления) и др.

В сфере ведения ГКН (государственного кадастра недвижимости) могут допускаться следующие нарушения: 1) нарушение сроков проведения государственного кадастрового учета земельных участков75; 2) нарушение правил ведения государственного реестра земель (при его выявлении прокурорам следует выяснять, не причинен ли в результате их совершения крупный ущерб или существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства); 3) искажение должностными лицами органов и учреждений, ведущих государственный кадастр недвижимости, учетных данных государственного кадастра недвижимости, которые влекут нарушение прав граждан на землю и др. При каждом случае выявления незаконных действий (бездействия) должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, нарушающих земельные права граждан, работники прокуратуры путем опроса лиц, права которых нарушены, должны выяснять, были ли сопровождены подобные действия или бездействия прямым или косвенным вымогательством взяток, ставя перед собой цель оказания содействия в осуществлении антикоррупционной политики.

Перечисленный список нарушений не является исчерпывающим, однако знание прокурорами наиболее часто встречающихся нарушений на указанных этапах является необходимым условием эффективности прокурорского надзора в указанной сфере.

При этом следует еще раз подчеркнуть, что на адекватности представления прокуроров о состоянии законности в данной сфере, планировании проведения соответствующих проверок, а также на качестве разрабатываемых методик прокурорского надзора, научно-методических рекомендаций по его осуществлению отражается недостаточное развитие аналитической работы в органах прокуратуры РФ. Одним из предложений, уже высказанных в научной литературе76, способствующим повышению качества аналитической работы, было создание специальной постоянно обновляемой базы данных. При этом отмечается, что такая работа и пополнение по ее результатам такой базы данных должны быть закреплены за специальными прокурорскими работниками во всех звеньях прокурорской системы, которые должны осуществлять взаимодействие с иными оперативными сотрудниками органов прокуратуры, за которыми закреплены различные отрасли и участки прокурорской деятельности для анализа и отбора материалов для внесения в базу данных, а также осуществлять взаимодействие с органами судебной ветви власти, контролирующими и правоохранительными органами соответствующего уровня. Создание и функционирование такой базы данных предполагает разработку научно обоснованных методических рекомендаций по проведению аналитической работы в органах прокуратуры РФ с целью обеспечения оптимальности и достаточности вносимой в нее информации для повышения эффективности прокурорской деятельности и обмена опытом между органами прокуратуры РФ. Представляется, что часть материалов прокурорской практики должна быть внесена в сформированную базу в виде электронных копий соответствующих документов, либо извлечений из них.

Вышестоящие органы прокуратуры должны оценивать внесенную нижестоящими органами прокуратуры в базу данных информацию о допускаемых нарушениях законности, о предпринятых мерах с точки зрения соответствия законам действий и требований прокурора, верности толкования прокурорами действующего законодательства, имея возможность вносить замечания. Несомненно, что значительную роль в создании и обеспечении функционирования базы данных должен играть НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ. Существование такой базы данных позволит органам прокуратуры иметь более объективное представление о состоянии законности в сфере соблюдения прав граждан на землю, в иных сферах общественных отношений, разрабатывать более качественные и детализированные методики и научно-методические рекомендации по осуществлению прокурорского надзора и более обоснованно планировать проведение прокурорских проверок. Такая база может вполне успешно быть включена в состав справочно-правовых систем («КонсультантПлюс», «Гарант»).

При актуализации работы было отмечено, что деятельность прокуратур часто оценивается лишь по количественным показателям. Иначе говоря, успешной считается лишь деятельность прокуроров, выявляющих большее количество нарушений законов и прав граждан. Такая система оценки несовершенна, деятельность не может быть оценена лишь по количеству выявленных нарушений, без учета иных обстоятельств: особенностей города (района) или субъекта федерации (является ли район сельскохозяйственным или урбанизированным и т.д.), состояния законности в сфере земельных отношений на соответствующей территории. Так, нельзя исключать, что в отдельных городах или районах нарушений земельного законодательства и прав граждан на землю реально может быть меньше, чем в других районах, либо такие нарушения могут отсутствовать, однако учитывая состояние законности в сфере земельных отношений в настоящее время это маловероятно. Исключительно по количественному критерию часто оценивается и деятельность органов прокуратуры по реагированию на нарушения земельных прав граждан, факты их подготовки и покушения на их совершения, причины и способствующие им условия. Несомненно, для оценивания эффективности работы нижестоящих прокуратур по выявлению нарушений земельного законодательства и прав граждан на землю, реагированию на них и их профилактике по количеству выявленных нарушений и принятых в связи с ними актов и иных правовых средств прокурорского реагирования проще использовать такую систему, однако следует понимать, что те критерии эффективности надзорной деятельности, которые берутся за основу вышестоящими органами прокуратуры при оценке деятельности нижестоящих влияют в значительной степени на деятельность последних, определяя ее направленность, приоритетные задачи. Так, если за основу оценки деятельности землю будут браться лишь статистические показатели, то прокуроры будут невольно тратить много усилий с целью повышения этих показателей, что в отдельных случаях может нанести ущерб глубине и качеству работы по выявлению нарушений земельных прав граждан.





Поделитесь с Вашими друзьями:
1   ...   9   10   11   12   13   14   15   16   ...   24


База данных защищена авторским правом ©zodorov.ru 2017
обратиться к администрации

    Главная страница