Прокурорский надзор в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов



Скачать 304.15 Kb.
страница7/24
Дата30.05.2018
Размер304.15 Kb.
ТипРеферат
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   24
Структура диссертационной работы. Структура и объем работы обусловлены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы, приложения.

Глава I. Обеспечение законности в сфере рационального природопользования и охраны окружающей среды

§1.Понятие правовых средств реагирования прокурора на выявляемые правонарушения в области законодательства об охране окружающей среды

При непосредственном обращении к тексту Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»2 можно отметить, что точного определения понятия «средства прокурорского реагирования» нет, также как и отсутствует определение «акты прокурорского реагирования», которым посвящены определенные статьи в указанном законе (ст.ст.9.1, 23, 24, 25.1, 28, 34), форма его выражения, правовой оболочки.

Правовое средство реагирования прокурора на выявленные нарушения представляет собой совокупность предусмотренных российским законодательством и совершаемых в установленном порядке действий прокурора, с помощью которых обеспечивается устранение выявленных нарушений законности, причин и условий, которые им способствовали, и привлечение виновных лиц к ответственности, которая предусмотрена законом. 3

Особая роль среди средств прокурорского реагирования отведена актам прокурорского реагирования. В то же время, между этими двумя понятиями нельзя поставить знак равенства: они взаимосвязаны, но не тождественны. Полномочия прокурора определяют средства прокурорского реагирования по устранению нарушений закона, которые реализуются посредством актов. Необходимо заметить, что правовые средства есть регламентированные законом действия прокурора, изложенные, как в устной, так и в письменной форме, то акты обладают письменной формой выражения. Иначе говоря, понятие «средства прокурорского реагирования», направленные на устранение нарушений закона, является абстрактным, его непосредственное материальное выражение- «акты прокурорского реагирования».4 Для некоторых средств прокурорского реагирования не установлена специальная форма. Так, заключения прокурора при рассмотрении в суде уголовного дела может быть представлено в устной форме. И станет такое заключение именно актом прокурорского реагирования только будучи закрепленным в документе - протоколе судебного заседания. Действия прокурора по устранению нарушений неотделимы от документа, в котором находят свое непосредственное отражение. В этой связи, рассматривая акты прокурорского реагирования, как письменные документы, нельзя проигнорировать и порядок деятельности прокурора по устранению нарушений закона. 5

Отсутствие законодательной терминологии породило множество вариативных определений в отношений актов прокурорского реагирования, которые будут рассмотрены несколько ниже, и различных подходов о решении вопроса соотношения понятий «полномочия прокурора» и «правовые средства прокурора». Одни ученые их отождествляют6, другие считают их взаимосвязанными, но при этом совсем не тождественными7. Исходя из лексического значения рассматриваемых терминов и юридического содержания полномочий, правовых средств прокурора, представляется более верным второй подход.

Анализируя значения слов «полномочия» и «средства» в русском языке, а также терминов «полномочия» и «правовые средства» в юридической науке можно сделать вывод об отсутствии единого значения. Однако, применительно к характеристике органов прокуратуры указанные понятия тесно взаимосвязаны. При рассмотрении их юридического содержания и соотнесения с целями и задачами органов прокуратуры, такая взаимосвязь прослеживается более явно. Полномочия прокурора направлены на достижение целей прокуратуры и решение поставленных перед нею задач, а правовые средства также должны опосредовать достижение этих целей и решение задач. При этом характеризуя средства прокурора как правовые, определяется что они, как и полномочия прокурора, должны быть очерчены законами или ведомственными нормативными актами органов прокуратуры. Сравнительный анализ юридического ядра конкретных полномочий и правовых средств прокурора, применяемых в прокурорском надзоре в экологической сфере, соотнесение отдельных полномочий и правовых средств друг с другом, с содержанием деятельности органов прокуратуры позволяет сделать вывод о том, что эти понятия не являются тождественными.

Среди авторов, различающих содержание указанных понятий, существуют разногласия по вопросу об их соотношении. Так, например, Б.В. Коробейников считает, что правовые средства прокурорского надзора составляют часть предоставленных прокурору Законом о прокуратуре полномочий.8 Ряд авторов определяют правовые средства органов прокуратуры как правовые формы реализации полномочий прокуроров.9 Таким образом, правовые средства прокурора, с одной стороны, определяются его полномочиями, вытекают из них, но с другой - являются правовой формой реализации последних. Правовые средства - это установленные законом формы, опосредующие реализацию полномочий прокурора в реальной практике. Е.Р. Ергашев также справедливо утверждает, что законодательно закрепленный комплекс его прав и обязанностей (полномочия прокурора) , осуществляется с помощью правовых средств10, однако он и ряд других авторов11 необоснованно считают, что все правовые средства прокурора являются действиями. По мнению Е.Р. Ергашева, правовые средства – это «действия прокурора по выявлению нарушений законности и реагированию на них», которые «представляют собой совокупность связанных между собой одной целью надзорных и ненадзорных действий»12. Вместе с тем, анализ конкретных правовых средств прокурора, предусмотренных в законодательстве, позволяет признать невозможность и недопустимость их сведения исключительно к действиям прокурора. Действия прокурора составляют содержание прокурорской деятельности, а правовые средства - это правовые формы реализации полномочий прокурора. Как отмечает Д.А. Керимов, деятельность «при помощи средств превращает цели в результат»13.

Средства прокурорского реагирования имеют широкий вектор применения. Прежде всего, причина такого многоаспектного применения видится в характере совершаемых правонарушений в различных областях и видом установленной законом ответственности. Все правовые средства, в том числе и средства прокурорского реагирования как их составляющая, можно разделить на две категории: надзорные и ненадзорные. Исчерпывающий̆ перечень надзорных мер прокурорского реагирования перечислен в ст.23-25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (протест, представление, постановление прокурора, предостережение о недопустимости нарушения закона). В свою очередь ненадзорные средства прокурорского реагирования применимы в процессе участия прокурора в судебных инстанциях и подразделяются на процессуальные, т.е. регламентированные процессуальным законодательством РФ, и непроцессуальные, например, сообщения, доклады и письма. То есть ненадзорные средства реагирования, применяемые прокурором на судебной стадии, это действия прокурора, совершаемые в установленном процессуальном порядке на этапе реагирования на выявленные нарушения закона в процессе реализации своих функций.14

Основными средствами являются акты прокурорского реагирования, являющиеся специфическими установленными законом правовыми средствами, применяемыми указанными в законе должностными лицами органов прокуратуры в ходе выполнения исполняемых служебных обязанностей, осуществления своих полномочий. Акты прокурорского реагирования по отношению к поднадзорным объектам применяются в строго очерченных рамках закона, что обуславливает их специфику и лежит в основе определения характера требования прокурора, изложенного в акте, который содержит в себе ряд идентифицирующих признаков. Первостепенным, пожалуй, является, то обстоятельство, что акт прокурорского реагирования, сам по себе является юридическим фактом, направленным на возникновение, изменение или прекращение определенных правоотношений. А данный юридический факт должен содержать определенные признаки: законность, обоснованность, целесообразность и обязательность.

Наличие соответствующего механизма, в котором реализованы правовые предписания и защищены провозглашенные экологические права и свободы граждан является одним из необходимых условий реализации законодательных экологических положений. Являясь звеньями государственного управления, органы прокуратуры и органы экологического контроля (надзора) непосредственно играют существенную роль в работе указанного механизма. Данный тезис обосновывает положение о необходимости проведения разграничительной черты в отношении полномочий прокуратуры и органов, осуществляющих экологический контроль (надзор). В п.2 ст.21 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» указано, что «при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы», а в п.2 ст.26 закреплено, что органы прокуратуры не должны подменять государственные органы и должностные лица, осуществляющие контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и не должны вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Дополнительную проблематику указанному тезису добавляет сам Федеральный закон «Об охране окружающей среды»15, являющийся одним из основных законов экологического законодательства: при регулировании деятельности вышеуказанных органов, определяет ее в ст.65 указанного закона в качестве государственного экологического надзора. Так, например, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом государственного экологического контроля в области охраны окружающей среды, что закреплено в Постановлении Правительства РФ от 30.07.2004 г. № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 22.07.2004 г. № 340.

Единство терминологии отсутствует и в самом федеральном законе «Об охране окружающей среды». В ст.1 контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) охарактеризован как система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а  ч.1 ст.65 охарактеризовывает экологический надзор идентичным по смыслу, но более детальным, подробным определением. По большому счёту, при толковании понятий «контроль» и «надзор», можно отметить их общую схожесть - «наблюдение с целью проверки за кем-нибудь».16 В научной литературе также разворачивается дискуссионная площадка относительно данного вопроса.

Для определения специфической роли органов прокуратуры и детального понимания деятельности органов с близкой компетенцией следующие базовые критерии позволяют различить надзорную деятельность прокуратуры и контроль (надзор) специализированных государственных органов:

1.Контроль (надзор), осуществляемый специализированными «экологическими» органами проводится лишь в определенных областях (производственной, хозяйственной и иной деятельности), т.е их деятельность регулируется каким-либо конкретным законодательством. Так, Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в сфере охраны окружающей среды предоставлено право контроля соблюдения только санитарно-эпидемиологического законодательства. Если обратиться к деятельности прокуратуры, то данный орган при осуществлении своей надзорной функции указанными ограничениями не обладает, а, наоборот, обладает полномочиями проверки исполнения законодательства в любой сфере. Более того, прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законодательства, регулирующего деятельность самих контролирующих органов, определяя, что прокурорский надзор ни в коем мере не является избыточным при наличии в структуре государственного аппарата других контрольно-надзорных институтов, являясь дополнительным инструментом в сложном механизме законности.

2. Сущность фундаментальной функции прокуратуры раскрывается в осуществлении надзора за исполнением законов, что для органов контроля не является первостепенной, ведущей задачей. Одним из наглядных примеров является осуществление специализированным контролирующим органом Федеральной службой по надзору в сфере природопользования не только контроля за соблюдением требований законодательства в области охраны окружающей среды, но и выполнение  ряда дополнительных  функций (организация и проведение государственной экологической экспертизы федерального уровня, выдача в установленном порядке разрешений на ввоз в РФ или транзит через территорию РФ ядовитых веществ, на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в окружающую среду, осуществляет нормирование,  лицензирование деятельности по размещению и обезвреживанию отходов I-V класса опасности и др).

 То есть надзор органов прокуратуры и контроль органов государственного экологического контроля (надзора) имеют существенные различия, несмотря на наличие некого сходства; вследствие отсутствия в законодательстве единства терминологического аппарата происходит смешение указанных понятий, что даёт возможность возникновения практических трудностей в  правоприменительной деятельности. В связи с этим представляется обоснованным, что деятельность органов экологического надзора должна именоваться экологическим контролем (прежняя редакция ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды», ряд экологических нормативных актов, действующих в настоящее время).17.





Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   24


База данных защищена авторским правом ©zodorov.ru 2017
обратиться к администрации

    Главная страница