Прокурорский надзор в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов


§2.Система мер прокурорского реагирования и их общая характеристика



Скачать 304.15 Kb.
страница8/24
Дата30.05.2018
Размер304.15 Kb.
ТипРеферат
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   24
§2.Система мер прокурорского реагирования и их общая характеристика

Перед непосредственным анализом общей характеристики средств прокурорского реагирования, следует выяснить очерченные законом формы прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов, к которым относятся опротестование противоречащих букве закона актов; обращение в судебный орган за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства; направление материалов в органы предварительного расследования в порядке ст. 37 УПК РФ или возбуждение дела об административном правонарушении (выносится постановление); внесение представления об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу; объявление предостережения.

Протест приносится на противоречащие закону правовые акты (акты применения права) уполномоченных органов и должностных лиц. Практический анализ показал, что, несмотря на различные и многочисленные нарушения требований подотраслей экологического законодательства, чаще всего происходит нарушение требований федерального закона «О недрах »18 и ЗК РФ19 или предоставление необоснованных преимуществ и благ.

Наиболее широкое распространение данный факт нашел в области процедуры присвоения землям определенного статуса (сельскохозяйственные, под застройку, промышленные и т. д.). Акты органов МСУ, в полномочия которых входит определение режима земель, часто принимаются не в пределах правового пространства. Кроме того это находит свое отражение не исключительно в форме документа, но и самого ядра, его содержания - нередко землям присваивается иной статус, чем тот, который должен быть по существу. Как уже было отмечено выше, цель вынесения протестов - отмена противозаконных правовых актов. Они подаются в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Данное властное предписание подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Также протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Анализируя сложившуюся прокурорскую практику, М.Н. Мирошниченко было выдвинуто предложение о внесении в законодательство о прокуратуре положения, согласно которому протест прокурора будет приостанавливать действие правового акта, на который он принесен, до его рассмотрения соответствующим поднадзорным субъектом20. Представляется, что реализация этого предложения не будет иметь положительных результатов, а, напротив, станет способствовать уменьшению случаев принесения прокурорами протестов, потому что в результате приостановления действия нормативного или ненормативного правового акта могут быть нарушены права и законные интересы граждан, организаций, общества и государства (например, гражданам не будут предоставлены земельные участки из-за приостановления действия акта субъекта РФ или муниципального образования, устанавливающего порядок их предоставления), может быть причинен весьма значительный ущерб субъектам земельных правоотношений (например, промышленным или сельскохозяйственным предприятиям, потеряющие возможность выполнять определенные виды деятельности в связи с приостановлением действия такого акта). В случае признания в последующем судом незаконными требований прокурора, он окажется виновным в причинении такого ущерба поднадзорным субъектам, стоимостное выражение которого может оцениваться значительными суммами. Также данное предложение не соответствует теории прокурорского надзора, проводящей отличительную черту между надзорной деятельности прокуроров и государственным контролем: прокурор не обладает административными полномочиями, к таковым относится право приостановить действие правового акта.

Полифункциональным средством реагирования считается представление прокурора, которое позволяет выдвигать различные вопросы правового характера, направленность которых заключается в устранении и предупреждении нарушений законов, способствующих им условий. Вносится в случае нарушения закона руководителю органа, которое стало нарушителем закона, либо вышестоящему должностному лицу, однако существует определенный ограничительный барьер: данное нарушение не должно образовывать состава уголовного преступления или административного правонарушения. Обобщение материалов надзорной деятельности прокуроров в природоохранной сфере позволяет составить перечень наиболее часто встречающихся недостатков при внесении представлений. К числу таких недостатков относятся следующие позиции: в названии часто встречается формулировка «представление об устранении нарушений закона» без конкретного указания о нарушенном законе; описательная часть не содержит ссылок на конкретные нормы нарушенного закона; а в резолютивной части нередко используются общие абстрактные фразы, например «принять необходимые меры» без необходимого уточнения и детализации. Подлежит безотлагательному рассмотрению и установлен один месяц для устранения правонарушений и причин. На наш взгляд, указанный срок можно считать вполне разумным, в течение которого можно исправить все ошибки, приводящие к дестабилизации окружающей среды и самого факта природопользования. И прямое указание в Законе о прокуратуре РФ на то, что в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, прав и свобод человека и гражданина, их причин и условий, им способствующих также свидетельствует о необоснованности высказанного в литературе мнения о необязательности требований об устранение данных нарушений, содержащихся в представлении как в общенадзорном акте прокурорского реагирования. О результатах принятых мер также должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Помимо этого имеет место быть еще одна форма представления прокурора: обобщенные представления в органы представительной и исполнительной власти, обычно носящие рекомендательный характер и направленные не на пресечение конкретного нарушения экологического законодательства, а на предупреждение, предотвращение таких нарушений в будущем.

Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении по своей сути это целый ряд средств прокурорского реагирования, объединенных оформлением их посредством вынесения постановления. При возбуждении производства постановление должно содержать фактические данные, ставшие основой этих актов реагирования, то есть обязательное присутствие мотивировочных оснований. Однако, следует отметить, что указанная мера имеет определенную целевую направленность – постановку перед компетентным органом вопроса о привлечении виновного в нарушении закона лица или нескольких лиц к административной ответственности. Наложение административных взысканий, как правило, не исключает возможности одновременного привлечения виновных и к дисциплинарной ответственности, которая является самым распространенным видом ответственности. Как уже было обозначено выше, прокурор в своем постановлении дает правовую квалификацию содеянного. Если же имеются основания полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, то выносится мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства (п.2 ч 2 ст.37 УПК РФ)21.

Ранее прокурор был наделен полномочиями на вынесение постановлений о возбуждении уголовных дел по результатам общенадзорных проверок. В настоящее время он такими полномочиями не обладает, поэтому вопрос о возбуждении уголовных дел в связи с нарушениями в экологической сфере, имеющими характер преступления, решается должностными лицами органов дознания и предварительного следствия. Отсутствие у прокурора данных полномочий, несомненно, снижает оперативность прокурорского реагирования на общественно опасные нарушения рассматриваемых прав. Вместе с тем возвращение их прокурору потребует расширения его полномочий по выявлению таких нарушений и доследственной проверке информации об их совершении, без чего он не сможет обоснованно решить вопрос о возбуждении уголовных дел. Однако. наделение прокурора полномочиями на проведение доследственных проверок может рассматриваться как подмена органами прокуратуры органов дознания и предварительного следствия. Этот вопрос достаточно сложен и выходит за рамки настоящего проводимого исследования.

И наконец, последней формой является предостережение о недопустимости нарушения закона, представляющее собой «начальное» средство прокурорского реагирования, имеющееся в литературе как «мягкое правовое средство». Сущность - требование о прекращении противоправных действий или отказе от их совершения и разъяснении должностному лицу возможных для него последствий в случае продолжения, непрекращения таких действий. Фактически круг субъектов сведен до минимума: исключительно должностные лица, не граждане или юридические лица. При применении предостережения, при непосредственном обращении к правонарушителям, прокурор имеет в своем запасе широкие возможности для проведения так называемой профилактической работы в индивидуальном порядке. Но при этом прокурор обязан дать разъяснения требований нарушенных норм. Направление предостережения возможно только в случаях, когда у прокурора имеется достоверная информация о том, что правонарушение может быть совершено. Соответственно имеющаяся информация должна быть обязательно проверенной.22 Представляет собой как бы первоначальное средство прокурорского реагирования - его направление происходит еще до того, как будет совершено нарушение в области экологического законодательства. Основное отличие состоит во временном промежутке совершения конкретного правонарушения. Представляется целесообразным установления двойного, усиленного контроля за его выполнением.

В ч.1 ст.25.1. Закона о прокуратуре РФ закреплено, что предостережение о недопустимости нарушения закона направляется прокурором в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, что должно пониматься не как «в целях предупреждения правонарушений при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях», а как «в целях предупреждения правонарушений или при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях», либо как «в целях предупреждения правонарушений, в том числе при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях».

Иски (заявления) в суды (арбитражные суды) направляются прокурором с соблюдением правил подведомственности и подсудности с учетом положений ст. 45 ГПК РФ23 и ст. 52 АПК РФ24, устанавливающих основания обращения прокурора (либо вступления его в процесс).

Не следует упускать из вида то обстоятельство, что сообщения о результатах рассмотрения прокурорских актов и о принятых мерах не всегда имеют истинный характер. Полученные прокурорами ответы в одних случаях могут быть искажены, а в других – должностные лица, их подписавшие, могут добросовестно заблуждаться, полагая, что меры для устранения нарушений законов и недопущения их впредь окажутся достаточными, хотя в действительности они малоэффективны. В каждом случае, при возникновении хоть малейшего сомнения о неправдоподобности результатов рассмотрения его протеста или представления и что правонарушение, о котором идет речь в прокурорском акте, не устранено и не приняты должные меры, следует проверять результативность этого акта или поручить такую проверку соответствующим органам, которая должна привести к четкой формулировке в резолютивной части акта реагирования требования, подлежащего выполнению.

Анализ характера и степени общественной опасности неисполнения законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий, реагированию на них и их профилактике, позволяет сделать вывод о ее недостаточном учете законодателем при установлении санкций в ст.17.7. КоАП РФ.25 В результате неисполнения требований прокурора вред может быть весьма значительным, в результате чего могут существенно пострадать интересы граждан, общества и государства в сфере экологических отношений.

Представляется, что увеличение верхнего предела санкции позволит судебным органам при рассмотрении дела о неисполнении законных требований прокурора учитывать степень общественной опасности соответствующего правонарушения при назначении наказания, способствует активизации возбуждения прокурорами дел об административных правонарушениях в связи с неисполнением их законных требований, так как в отдельных случаях такие дела не возбуждаются именно в связи с низкими размерами санкций, определенных в ст.17.7 КоАП РФ. Для наиболее полного рассмотрения прокурорами данного вопроса необходимо пользоваться методическими рекомендациями «Привлечение к административной ответственности за невыполнение законных требований прокурора», одобренных Генпрокуратурой России, в которых регламентированы основания для привлечения к административной ответственности лиц, виновных в невыполнении законных требований прокурора, обозначены типичные ошибки, допускаемые прокурорами при осуществлении административного преследования лиц, не выполнивших законные требования прокурора, приведена практика привлечения к административной ответственности лиц, виновных в невыполнении законных требований прокурора.

Необходимо отметить, что взаимосвязанные положения п.1 ст.22 и п.1 с.6 признаны частично не соответствующими Конституции РФ Постановлением Конституционного Суда РФ (далее КС РФ) от 17.02.2015 N 2-П в той мере, в какой, предусматривая безусловное исполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий по проведению проверки исполнения законов, в установленный срок, нарушение которого в системе действующего правового регулирования предполагает наступление административной ответственности, не регламентируют конкретные сроки исполнения таких требований.26

Акты прокурорского реагирования должны быть своевременными, обладать оперативностью внесения, обоснованностью и адекватностью по отношению к совершаемому правонарушению, сочетать в себе весь арсенал таких характеристик как законность, убедительность, жесткость, комплексность, который направлен на восстановление нарушенных прав государства, общества, граждан и их объединений.





Поделитесь с Вашими друзьями:
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   24


База данных защищена авторским правом ©zodorov.ru 2017
обратиться к администрации

    Главная страница