Прокурорский надзор в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов


§3. Анализ деятельности природоохранных прокуратур с 2011 по 2015 гг



Скачать 304.15 Kb.
страница9/24
Дата30.05.2018
Размер304.15 Kb.
ТипРеферат
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   24
§3. Анализ деятельности природоохранных прокуратур с 2011 по 2015 гг.

Научные тенденции изучения масштаба экологической ситуации обрисовывают нам следующую картину происходящего. К началу 2013 года в России накоплено уже более 80 млрд. тонн отходов, цифра колоссальная, однако доля количества утилизированных составляет не более 30%, а остальная часть размещена на свалках, полигонах, большинство из которых исчерпали свой потенциал, представляя собой существенную угрозу экологической безопасности страны. Шестая часть территории страны с населением более 60 млн. человек представляет собою неблагополучную территорию для проживания. В 40 субъектах РФ более 54% жителей города подвержены воздействию высокого и очень высокого загрязнения атмосферного воздуха, насыщенного вредными химическими веществами (ароматические углеводороды, хлорированные углеводороды, ртутно- органические вещества, аэрозоль), что в первоочередном порядке связывают с растущим в геометрической прогрессии количеством автомобильного транспорта. Объем сточных вод, сбрасываемых в поверхностные водные объекты без очистки или недостаточным образом очищенных, остается высоким. Свыше 40% поверхностных источников питьевого водоснабжения и 7% подземных не соответствуют СанПиНам. Проблема лесных пожаров захлестнула всю государственную территорию, даже не в период пожароопасного сезона. Практически во всех регионах сохраняется тенденция к ухудшению состояния почв и земель.27

Анализ работы органов прокуратуры в период с 2011 по 2015 года выявляет отсутствие выраженной тенденции роста или снижения числа нарушений законов в области охраны окружающей среды и природопользования, выявляемых прокурорами в целом по стране. Рассматривая статистические показатели, например, в 2013 г. наблюдалась тенденция к снижению по сравнению с 2012 г. числа выявленных прокурорами нарушений законов (на 10%) и незаконных правовых актов (на 20,9%), как следствие - всех показателей прокурорского реагирования на них, на 20,7% снизилось число принесенных и на 22,5% удовлетворенных протестов и измененных по ним незаконных правовых актов; на 8% - число внесенных прокурорами представлений; на 4,9% - число лиц, привлеченных по инициативе прокурора к дисциплинарной и на 10,1% - к административной ответственности.28 Но в 2014 году показатели статистических данных примерно снова вышли на уровень показателей 2012 года. Данный процесс вполне можно охарактеризовать как скачкообразный. Объяснение видится в том, что уровень экономического развития страны является одной из причин совершения экологических правонарушений.

Структура выявленных нарушений законов в экологической сфере по компонентам окружающей природной среды представлена на диаграмме (Приложение №1).29

Несмотря на существование широкой сети контрольно - надзорных органов в области экологии, органы прокуратуры продолжают выявлять достаточное количество правонарушений. Иными словами, все равно структура выявленных прокурорами нарушений законов за последние три года остается прежней: наибольшее их число обнаружено в сфере обращения с отходами производства и потребления, охраны вод и атмосферного воздуха, лесопользования. Представляется целесообразным рассмотрение каждого сегмента в отдельности.

Во-первых, анализируя деятельность органов прокуратуры за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, обозначены следующие нарушения, которые имеют наибольшую распространенность и географическую принадлежность. Связаны они с ненадлежащим осуществлением органами государственной власти, МСУ, контролирующими органами возложенных на них полномочий, невнесением или несвоевременным внесением хозяйствующими субъектами платы за негативное воздействие на окружающую среду, выбросом загрязняющих веществ в атмосферу без разрешения уполномоченного органа, функционированием стационарных источников загрязнения без утвержденных проектов нормативов ПДВ или с их превышением, необеспечением проведения регулярного производственного контроля и др. Например, в Калужской области органами прокуратуры в 2013 г. было выявлено 52 природопользователя, которые вовсе не предоставили расчеты платы за негативное воздействие на окружающую среду и областное управление Росприроднадзора мер по привлечению виновных к ответственности, взысканию задолженности по указанной плате не принимало. Калужским межрайонным природоохранным прокурором руководителю управления было внесено представление, виновные должностные лица привлечены к дисциплинарной ответственности, все необходимые расчеты и выплаты были произведены. В большинстве случаев после вмешательства органов прокуратуры пресекаются и устраняются выявленные нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха хозяйствующими субъектами. Недавним примером может служить набравшее широкий резонанс в общественности дело о резком повышении содержания ртути и сероводорода в воздухе Москвы в ноябре 2014 года из-за неконтролируемого выброса загрязняющих веществ. В начале 2015 года природоохранный прокурор Москвы возбудил по этому случаю дело в отношении «Газпромнефть-МНПЗ».30

Издавна особым национальным богатством РФ являются леса. Они являются одним из ключевых факторов сохранения благоприятной среды жизни граждан, особой культурной, социальной, экологической и экономической ценностью; им принадлежит исключительная роль в жизни коренного и местного сельского населения страны. При этом, как справедливо указывал А. Минченков: «Беречь лес нужно не от пожара, а от человека». Проблемы сохранения лесных ресурсов особо остро стоят перед лицом российской государственности. По мнению многих специалистов, обезлесение относится к экологическим явлениям, представляющим серьезную опасность для человечества и требующим безотлагательных и эффективных действий, направленных на их устранение.31 В 2013 г. Генеральной прокуратурой РФ во исполнение поручения Президента РФ "О повышении эффективности лесного комплекса РФ",32 при непосредственном участии прокуратур субъектов была проведена проверка реализации органами исполнительной власти субъектов полномочий в сфере лесной охраны, и выполнения уполномоченным федеральным органом исполнительной власти контроля за реализацией органами государственной власти субъектов Федерации переданных им полномочий в соответствующей сфере. Результат проверки показал, что большой объем нарушений допускается как лесопользователями, так и территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный лесной надзор, органами исполнительной власти субъектов Федерации, местного самоуправления. Несмотря на требования ст. 92 ЛК РФ Рослесхозом не в полной мере организована работа по проведению государственного кадастрового учета лесных участков. Так, вопреки истраченной сумме Рослесхозом в размере около 2 млрд. руб. на проведение кадастровых работ, во многих регионах поставлены на учет лишь незначительные площади лесного фонда (в Саратовской области - 4% от всей площади лесного фонда, в Костромской и Волгоградской областях в среднем около 8,5 %, в Волгоградской области - 10%)33. Несмотря на то, что начало проводимых работ датируется 2007 годом, до сих пор менее чем на 18% лесных земель страны проведены мероприятия по определению характеристик лесов. Определяя лес как экологическую систему или как природные ресурс, указанные недостатки создают объективные трудности в применении ЛК повсеместно.

Типичными нарушениями законов в рассматриваемой сфере являются: принятие правовых актов с превышением установленной компетенции, несвоевременное реагирование на изменение федерального законодательства, в результате чего должно происходить приведение актов в соответствие с ним; нарушения при распоряжении участками лесного фонда, в том числе предоставление для лесозаготовок участков лесопарковых и водоохранных зон; нарушения бюджетного законодательства при выделении и расходовании средств на осуществление мероприятий по охране и защите лесов, а также законодательства в сфере проведения исполнения государственных (муниципальных) заказов; незаконная передача органами исполнительной власти субъектов Федерации полномочий в этой сфере коммерческим организациям, нарушения Кодекса РФ об административных нарушениях и законов субъектов РФ, устанавливающих административную ответственность за совершение правонарушений в сфере охраны и защиты лесов, несоблюдение прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного лесного надзора (лесной охраны) и муниципального лесного контроля и др.34

Как уже было отмечено выше, с каждым годом проблема лесных пожаров возрастает, являясь сильнейшим природным и антропогенным фактором, существенно изменяющим функционирование и состояние окружающей среды. Ежегодные среднемноголетние темпы современного выбытия лесов составляют около 1 млн га, из них около 800 тыс. га – за счет сплошных рубок, 200 тыс. га – за счет гибели от лесных пожаров, около 30 тыс. га – за счет гибели от вредных организмов.35 Величина ущерба, наносимого либо лесными пожарами, либо вредными организмами и другими неблагоприятными факторами значительно превышает величину суммарного объема расходов на охрану, защиту и воспроизводство лесов.

Кроме того, такому направлению как защита лесов от вредных организмов и охрана их от иного негативного воздействия не уделено достаточного внимания со стороны прокуроров. Установлены чуть ли не единичные случаи проведения проверок и принятия мер прокурорского реагирования в данной сфере. А в действительности, площадь лесов, повергнувшаяся негативному воздействию вредных организмов, больше площади лесных земель, пройденных пожарами. Вследствие этого и основываясь на положениях п.3.16 приказа Генерального прокурора РФ от 01.04.2014 №165 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользования», содержащий требование об обеспечении профилактической направленности такого направления прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов в сфере охраны лесов от пожаров, считается целесообразным применения в полной мере указанного требования и к другим направлениям прокурорского надзора за исполнением законов об охране и защите лесов, а именно, к защите лесов от вредных организмов, от незаконных рубок и др. в силу того, что вне зависимости от причин (лесной пожар или насекомые-вредители), повреждения или уничтожение лесов в силу разных причин имеют свою особенность, заключающуюся в стремительном распространении поражающего эффекта на сотни и даже тысячи гектаров территории живого здорового леса.

Также прокурорами уделяется недостаточное внимание надзору за исполнением законов при расходовании бюджетных средств, выделяемых на осуществление мероприятий по охране и защите лесов, в то время как государством ежегодно направляется достаточно крупный транш средств на осуществление указанных мероприятий, в том числе в виде субвенций на реализацию передаваемых субъектам РФ федеральных полномочий. Особняком стоит проблема разграничения компетенции территориальных и природоохранных прокуроров в целях исключения случаев дублирования ими друг друга при осуществлении надзора за исполнением законов об охране и защите лесов.

Вода - источник жизни на Земле, основа всех живых организмов. Большинство субъектов РФ сталкиваются с проблемами в области охраны вод. В подавляющей степени это положение касается тех субъектов, которые имеют на своей территории крупные и полноводные реки, являющиеся, пожалуй, главным источником водоснабжения населения. Основная причина загрязнения питьевых источников - это начавшийся со времен взлета научно-технического прогресса, роста предприятий сброс в водоемы без какой-либо очистки или недостаточно очищенных хозяйственно-бытовых и промышленных стоков. Объяснение вполне простое: подавляющее большинство организаций либо не имеют необходимого комплекса очистных сооружений, либо применяемое действующее оборудование морально и физически устарело, либо не соответствует по своей мощности тому объему сбрасываемых стоков, которое производит предприятие. На качество подаваемой воды влияет состояние не только наземных источников, но и подземных, нарушение регламентов хозяйственной деятельности на водозаборах и режима их эксплуатации. Допускается незаконный забор подземной воды из артезианских скважин, буровых скважин, предназначенных для эксплуатации подземных вод.36 Это приводит к истощению подземных вод, ухудшению их качества, ставя под удар и без того не самый высокий уровень санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Однако необходимо отметить проводимую работу и меры принятые Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой, которая включает в себя 16 природоохранных прокуратур от Осташкова до Астрахани, дающие многообещающие результаты и возможность сделать оптимистичные прогнозы. В Саратовской области, в г. Вольске начато строительство очистных сооружений, где в Волгу без очистки сбрасывается до 90% городских стоков. В результате направленной информации губернатору и рассмотрении данного вопроса с участием прокурора на заседании Правительства области были внесены существенные изменения в областную целевую программу «Экологическое оздоровление Саратовской области на 2009-2013 годы». Был в несколько раз увеличен, а затем освоен объем финансирования строительства очистных сооружений в Вольске (свыше 311 млн. рублей). Так, в Астраханской области предъявлено 3 иска к "Астрводоканалу" об обеспечении нормативной очистки сточных вод, сбрасываемых в Волгу и реку Прямая Болда с Южных, Северных и Правобережных очистных сооружений. Были предприняты меры по капитальному ремонту Южных и Северных очистных сооружений. Лабораторные анализы проб воды показали, что качество сточных вод, сбрасываемых с этих очистных сооружений, соответствует нормативам. Помимо этого стабильным источником загрязнения воды нефтепродуктами, продуктами коррозии металлов и иными вредными веществами, являются затонувшие плавательные средства, являющиеся зачастую бесхозными. Для решения обозначенной проблемы необходимо акцентирования внимания на необходимости инициирования региональных целевых программ. Во всех субъектах Федерации Волжского бассейна по требованию прокуратуры налажен учет брошенных судов. Ведется работа по их выявлению, подъему, ремонту и утилизации. В настоящее время поднято, утилизировано или отремонтировано 1643 судна. Хорошие показатели были достигнуты природоохранной прокуратурой Самарской области: из 76 затопленных судов 69 уже поднято.37

В дополнении к вышесказанному имеется проблема не только защиты показателей качества воды и нормируемых значений, но и защита населения и территорий от негативного воздействия вод, которая выражается в прорыве гидротехнических сооружений (ГТС), которые требуют капитального ремонта, или сбросе воды из переполненных водохранилищ, систематическое недофинансирование берегоукрепительных мероприятий или утечка данного финансирования, незаконная рубка в береговых полосах38 и др.

Как сказал еще в XX веке известный физик Нильс Бор, «человечество не погибнет в атомном кошмаре - оно задохнется в собственных отходах». И самая острая проблема - это эксплуатация полигонов твердых бытовых отходов (ТБО) не только областных центров Поволжья, но и всех регионов. Большинство из них либо исчерпали свои ресурсы, либо не имеется других территорий для данной деятельности, но все же на них происходят систематические самовозгорания отходов, вследствие чего наносится вред окружающей среде и здоровью граждан. Например, в городе федерального значения Санкт-Петербурге, в Пушкинском, Московском, Красносельском и Ломоносовском районах города, начиная с 2012 года население стало ощущать неприятный резкий запах со стороны городского полигона ТБО. Место дислокации - непосредственная близость с Волхонским шоссе. Несмотря на то, что порядком 12-13 лет назад лимит на размещение отходов для данного объекта достиг апогея, своей критической точки, складирование прекращено не было. Происходили случаи самовозгорания отходов в виду нарушений экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления. И те выбросы, сопровождающие процесс горения отходов, несут непосредственное пагубное воздействие на здоровье местного населения (выброс диоксинов, мощнейших канцерогенных ядов, способствует их накоплению в организме человека и приводит к различного рода мутагенным последствиям, а вещество, относящееся к I классу опасности – бенз(а)пирен, химическое соединение,- к развитию онкологических заболеваний). В определении Ленинградского областного суда от 11.04.2013 были удовлетворены исковые требования Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора об обязании ЗАО «Завод КПО», арендующего данный полигон, прекратить прием и размещение отходов на нем, так как ответчик осуществлял работы по размещению твердых бытовых отходов на полигоне, поставленном на рекультивацию, а осуществление ответчиком указанной деятельности с выявленными нарушениями создает существенную угрозу охраняемым общественным отношениям, так как затрагивает сферу жизни и здоровья населения.39 Несмотря на изложенное, фактическая эксплуатация полигона ЗАО «Завод КПО» продолжалась, на свалку в обход определения продолжали свозиться отходы, она периодически продолжала гореть, что приводило к тому, что ПДК диоксида азота была превышена почти в 2,5 раза, о чем свидетельствовали пробы воздуха в ближайших к свалке дворах во время горения. Все это продолжалось, пока не было возбуждено уголовное дело по ст. 251 УК РФ «Загрязнение атмосферы».40

Однако, необходимо отметить, что в последние годы активная деятельность гражданского населения, выраженная в организации широкомасштабных акций протестов, размещением в СМИ и на личных страницах в сети Интернет информации об имеющихся нарушениях в сфере окружающей среды позволяет активизировать работу органов прокуратуры, обращая их внимание на обязательность соблюдения всеми поднадзорными субъектами законодательных положений.

К тому же нельзя оставить без внимания право граждан на благоприятную окружающую среду, закрепленное в ст.42 Конституции РФ.41 Все вышеперечисленные нарушения оказывают влияние на состояние здоровья населения. С учетом пробелов действующего законодательства, обилия в законах бланкетных норм, особенностей экологического вреда, причиняемого здоровью человека (масштабности, невосполнимости, латентности, отдаленности проявления и др.), целесообразным было бы принятие специального Федерального закона «О возмещении вреда, причиненного здоровью граждан неблагоприятным воздействием окружающей среды», концепция и структура которого предложена М.И. Васильевой. 42

Издание незаконных правовых актов - это деятельность, выходящая за рамки правового поля, заключающая в себе определенную долю общественной опасности: цели, поставленные при издании таких актов, не достигаются, принижается авторитет соответствующих органов власти и должностных лиц, дающий возможность развитию и укреплению правового нигилизма, грубым нарушениям прав, законных интересов большого диапазона граждан и многочисленных организаций. По-прежнему наблюдается тенденция недостаточного уделения внимания данному сегменту работы отдельными природоохранными прокурорами. Ими же ежегодно выявляется значительное количество незаконных правовых актов, изданных Министерством природных ресурсов и экологии РФ и подведомственными ему федеральными органами.

Между тем, стоит отметить, что, несмотря на положительные показатели динамической деятельности органов прокуратуры и эффективность мер прокурорского реагирования, принимаемые в некоторых случаях меры не адекватны нарушениям, допущенным при осуществлении природопользования. Иногда содержащиеся в них требования, например о признании недействительными гражданско-правовых договоров, о приостановлении строительства объектов недвижимости либо их сносе, приводят к необратимым последствиям, нарушают имущественные права физических и юридических лиц. В результате этого создаются искусственные препятствия продолжению осуществления законной хозяйственной деятельности, возникает социальная напряженность в обществе.43Происходит своего рода столкновение двух полюсов. Прокурорам стоит исключать случаи предъявления исков, внесения иных актов прокурорского реагирования с требованиями о приостановлении природопользования, за исключением фактов, когда продолжение данной деятельности ставит под удар составляющие экологической безопасности.44 Акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с законодательными положениями.

Сам по себе экологический надзор, представляя собой важную правовую меру обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды, несет в себе определенные функции: и карательную, и предупредительную, и информационную. На данном этапе предупредительной функции не отводится должного внимания, ядро которой в том, что поднадзорные субъекты, вполне осознавая возможность применения к ним штрафных санкций, сами самостоятельно проявляли бы активность в исполнении требований законодательства и предупреждении нарушений. Скорее, в условиях скачкообразных проявлений кризиса, конкуренции и сокращения источников пополнения бюджета, современная цель как раз состоит в пополнении этого самого бюджета, чем в недопущении негативного воздействия на окружающую среду.

Меры прокурорского реагирования должны быть применены лишь тогда, когда полномочий существующих органов экологического контроля (надзора) недостаточно или они их не применяют в силу каких-либо причин , когда совершаются серьезные правонарушения, объектом которых становится жизнь и здоровье населения, либо они затрагивают интересы большого круга субъектов.



Поделитесь с Вашими друзьями:
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   24


База данных защищена авторским правом ©zodorov.ru 2017
обратиться к администрации

    Главная страница