Сборник Выпуск 3 Москва•2015 ббк 67. 721-9 А43 Под общей редакцией



страница1/8
Дата28.09.2017
Размер1.66 Mb.
ТипСборник
  1   2   3   4   5   6   7   8

Генеральная прокуратура Российской Федерации

Академия Генеральной прокуратуры

Российской Федерации

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ:

ВОПРОСЫ И ОТВЕТЫ


Сборник
Выпуск 3

Москва•2015

УДК 347.962

ББК 67.721-9

А43




Под общей редакцией О.С. Капинус, ректора Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора.





Составители:

К.И. Амирбеков, заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук;

И.А. Васькина, научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

К.В. Камчатов, ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук;

Н.А. Кулакова, старший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.





Рецензенты:

Н.Н. Карпов, заведующий кафедрой Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор;

Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

управление методико-аналитического обеспечения надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования и оперативно-розыскной деятельностью Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

А43


Актуальные проблемы прокурорской деятельности: вопросы и ответы: сб. Вып. 3 / под ред. О.С. Капинус; Ген. прокуратура Рос. Федерации; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2015. – 124 с.





Сборник посвящен рассмотрению актуальных вопросов прокурорского надзора, иной прокурорской деятельности.

Для прокурорских работников, студентов и преподавателей юридических вузов и факультетов, научных сотрудников.



УДК 347.962

ББК 67.721-91
© Генеральная прокуратура

Российской Федерации, 2015

© Академия Генеральной прокуратуры

Российской Федерации, 2015



Принятые сокращения
УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации.
УПК РФ – Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации.
ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.
КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
БК РФ – Бюджетный кодекс Российской Федерации.
ЖК РФ – Жилищный кодекс Российской Федерации.
ТК ТС – Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 № 17).
КВВТ РФ – Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации.
Закон о прокуратуре – Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».
ЕСПЧ – Европейский Суд по правам человека.
ФТС России – Федеральная таможенная служба.
ОРД – оперативно-розыскная деятельность.
ОРМ – оперативно-розыскные мероприятия.

Введение
Деятельность Научно-исследовательского института (НИИ) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации нацелена на научное обеспечение прокурорского надзора и иной функциональной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации. В связи с этим в профильных отделах НИИ аккумулируются вопросы, ставшие актуальными в практической деятельности органов прокуратуры субъектов Российской Федерации и подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Ежегодно проводится анализ актуальных проблем прокурорской деятельности, обобщается практика принимаемых по ним решений.

С учетом этой работы вот уже третий год подряд формируется сборник актуальных вопросов и ответов по проблемам прокурорской деятельности.

Основу настоящего сборника составили правовые мнения, заключения, подготовленные научными сотрудниками НИИ по запросам подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов Российской Федерации. Значительный объем сборника занимают материалы управления методико-аналитического обеспечения надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования и оперативно-розыскной деятельностью Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Вопросы и ответы в сборнике распределены по трем разделам. В первый раздел вошли вопросы и ответы, касающиеся надзора за исполнением законов, во второй – надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, в третий – иной прокурорской деятельности.



1. Актуальные проблемы надзора

за исполнением законов
При осуществлении надзора за исполнением законов в сфере недропользования возникают вопросы правовой оценки распространенных на территории Урала, Сибири и Дальнего Востока действий по незаконной добыче и обороту нефрита и иных минералов, не считающихся ценными, но востребованных на рынке поделочных камней.

Прокурорскими проверками выявлены многочисленные нарушения, связанные с добычей уникального минерала нефрита в Республике Бурятия, 90% разведанных российских запасов которого находятся на ее территории. Нефрит пользуется особым спросом в КНР, где его цена доходит до десяти тысяч долларов за килограмм, тогда как в России этот минерал оценивается как общераспространенное полезное ископаемое (наравне с песком, глиной и проч.). При таком дисбалансе цен и устойчивом спросе на нефрит на рынке Китая массовый характер его незаконной добычи закономерен.

При квалификации таких деяний следует принимать во внимание следующее.

Незаконная добыча нефрита на месторождениях не может квалифицироваться по ст. 158 УК РФ «Кража». Предметом кражи является имущество, которое должно обладать физическим, экономическим и юридическим признаками. Физический признак характеризует предмет как определенную материальную вещь, имеющую физические измерения: объем, структуру, вес. Экономический признак хищения показывает место предмета в системе социальных отношений. Как и всякое имущество, в предмет должен быть вложен труд человека, вследствие чего он подвергается определенной переработке и приобретает потребительскую и меновую стоимость. Юридический признак раскрывается понятием «чужое», т.е. не принадлежащее похитителю на праве собственности либо не связанное с ним каким-либо иным правом.

Если на момент завладения незаконно добытый нефрит не был обособлен от природной среды, т.е. не изымался из владения государства, действия физического лица не могут быть квалифицированы как хищение либо уничтожение или повреждение имущества.

Кражей может считаться только хищение нефрита, законно добытого недропользователями, т.е. юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, прошедшими процедуры, предусмотренные Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» и получившими специальные государственные разрешения в форме лицензий (ст. 101, 11 и др.). Аналогично решен вопрос, например, с разграничением применения ст. 158 и 260 УК РФ «Незаконная рубка лесных насаждений» (п. 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18.10.2012 № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования»). Разница только в том, что УК РФ не содержит статьи, предусматривающей ответственность за незаконную добычу драгоценных металлов и драгоценных камней.

Незаконный оборот нефрита не попадает и под действие ст. 191 УК РФ, предусматривающей уголовную ответственность за незаконный оборот драгоценных металлов, природных драгоценных камней или жемчуга, поскольку законодательство Российской Федерации не относит нефрит к драгоценным камням, как, например, уникальные янтарные образования (ст. 1 Федерального закона от 26.03.1998 № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»).

Квазимерой является и привлечение лиц, осуществляющих незаконную добычу нефрита, к ответственности по ст. 171 УК РФ «Незаконное предпринимательство», поскольку объектом посягательства этого преступления является установленный порядок осуществления и лицензирования предпринимательской деятельности, а не окружающая среда или ее компоненты. Кроме того, необходимым условием привлечения к уголовной ответственности за незаконное предпринимательство является причинение крупного ущерба гражданам, организациям или государству, либо совершаемое деяние должно быть сопряжено с извлечением крупного дохода (не менее 1,5 млн руб.), что практически невозможно с учетом объемов и оценочной стоимости незаконно добываемого физическими лицами нефрита.

Мерой воздействия на лиц, осуществляющих незаконную добычу нефрита, является привлечение их к административной ответственности по ст. 7.3 КоАП РФ «Пользование недрами без лицензии на пользование недрами либо с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденных в установленном порядке технических проектов».

В условиях ограниченного правового регулирования в сфере добычи нефрита и иных ценных минералов проблемы с привлечением к ответственности за их незаконное изъятие и оборот могут быть решены только законодательным путем.


Какие полномочия могут быть использованы прокурором для укрепления законности в сфере обеспечения экологической безопасности хранилищ жидких отходов промышленности?

Прокурору вне уголовно-правовой сферы предоставлен ряд полномочий, применение которых может позитивно повлиять на состояние законности в сфере обеспечения экологической безопасности хранилищ жидких отходов промышленности.

Функционирование гидротехнических сооружений (ГТС) – хранилищ жидких отходов промышленности (шламохранилищ, шламонакопителей, накопителей промышленных стоков и др.) – с нарушением требований экологического законодательства порождает одну из острейших экологических проблем, требующую разрешения в рамках межведомственного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления при участии органов прокуратуры.

Большая часть таких ГТС введена в эксплуатацию на промышленных предприятиях в 60 – 80 гг. прошлого столетия. В связи с этим к настоящему времени они практически заполнены и нуждаются в реконструкции, а некоторые – в консервации в целях снижения опасности для окружающей природной среды и населения, предотвращения экологических катастроф. Вместе с тем хозяйствующие субъекты – балансодержатели таких хранилищ (заполняемость отходами которых преимущественно произошла в советский период) не имеют возможности реконструировать устаревшие ГТС за счет собственных средств, поскольку это финансово затратное мероприятие. Возведение же новых современных очистных сооружений зачастую дороже самого хозяйствующего субъекта, на балансе которого находится ГТС. Такого рода проблемы с ГТС – хранилищами жидких отходов промышленности имели место в Уральском федеральном округе, в г. Дзержинске Нижегородской области («Белое море»), г. Новотроицке Оренбургской области и других регионах, где развито промышленное производство.

К примеру, открытое акционерное общество «Новотроицкий завод хромовых соединений» (ОАО «НЗХС») – химическое предприятие, функционирующее с 1963 г. и производящее сырье для текстильной, кожевенной, целлюлозно-бумажной, стекольной, лакокрасочной промышленности, производства синтетических моющих средств, а также машиностроения, судостроения, авиастроения, металлургии и т.д., управлением Росприроднадзора по Оренбургской области отнесено к «горячим экологическим точкам» ввиду наличия на его производственной территории ГТС 2 класса – шламонакопителя, введенного в эксплуатацию в 1963 г., зарегистрированного в государственном реестре как опасный производственный объект и представляющего повышенную опасность для окружающей среды.

По данным статистической отчетности, к началу 2011 г. в шламонакопителе было размещено порядка 4,6 млн тонн отходов, из которых 93% шлам монохромата натрия – отходы II класса опасности. Ежегодно предприятие увеличивает объемы хранения опасных отходов на 240 тыс. Соединения трех- и шестивалентного хрома, содержащиеся в технологическом шламе производства монохрамата натрия, складируемом в шламонакопителе, обладают высокой токсичностью по отношению к живым организмам1. В шламонакопителе вместе с отходами производства основного продукта складируются все твердые производственные отходы предприятия, отходы от водоэксплуатации, производственно-ливневых сточных вод и прочее, что приводит к увеличению количества отходов повышенного класса опасности. Вследствие вышеперечисленного шламонакопитель представляет серьезную опасность для р. Урал в районе г. Новотроицка и населения города.

ОАО «НЗХС», по данным заместителя министра природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области1, выполняет ряд мероприятий экологической направленности, предусмотренных областной целевой программой «Оздоровление экологической обстановки в Оренбургской области в 2011 – 2015 годах». Наряду с выполнением мероприятий областной целевой программы в рамках ежегодно разрабатывающихся планов природоохранных мероприятий ОАО «НЗХС» выполнены работы по реконструкции системы газоочистки отходящих выбросов с плавильной камеры производства хрома металлического. Общая стоимость экологических мероприятий в 2012 г. составила 85 млн рублей2.

Вместе с тем переполненный шламонакопитель угрожает здоровью населения, что с каждым годом обостряет социальную напряженность в Оренбургской области. Жители области проводили серию пикетов и митингов в Новотроицке, Орске и Оренбурге, стараясь привлечь внимание к угрозе прорыва дамбы шламонакопителя. Инициативная группа обращалась в государственные контролирующие органы и природоохранную прокуратуру, экологические организации, Общественную палату и др. с просьбой повлиять на ситуацию вплоть до остановки предприятия.

Однако приостановление деятельности ОАО «НЗХС» лишь усугубит проблему обеспечения экологической безопасности, связанную с функционированием шламонакопителя, содержащего около 5 млн тонн жидких химических отходов (большая часть из которых – наследие «советских времен»).

Неблагополучное финансовое состояние ОАО «НЗХС», неблагополучная экологическая обстановка, вызванная изношенностью шламонакопителя, социальная напряженность в регионе свидетельствуют о том, что вопрос реконструкции шламонакопителя (либо его консервации, детоксикации и сооружения нового) невозможен без вмешательства органов власти.

Представляется, что в подобной ситуации проблему обеспечения экологической безопасности ГТС – хранилищ жидких отходов промышленности – необходимо решать, используя предоставленное прокурорам субъектов Российской Федерации конституциями (уставами) соответствующих субъектов Российской Федерации во исполнение ст. 9 Закона о прокуратуре право законодательной инициативы (право правотворческой инициативы прокуроров районов может быть закреплено в уставах муниципальных образований). Прокурор вправе вносить в законодательный (представительный) орган государственной власти (местного самоуправления) соответственно проект программы субъекта Российской Федерации (программы муниципального образования), направленный в рамках ст. 179 БК РФ на проведение необходимых мероприятий по решению проблем ГТС – особо опасных производственных объектов за счет средств бюджета соответствующего уровня бюджетной системы, а также за счет средств предприятия, на балансе которого состоит такое ГТС на условиях совместного финансирования на принципах государственно-частного партнерства.

Если же программы на региональных и муниципальных уровнях органами власти приняты, но фактически не реализованы, то прокурор вправе вносить меры реагирования по фактам выявленных нарушений при реализации и финансировании таких программ.


Является ли нарушением закона вхождение в состав высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации муниципальных служащих и лиц, замещающих должности муниципальной службы, а также иных лиц, не замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации?

Исходя из ст. 12 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление независимо. По смыслу ч. 1 ст. 131 в ее связи со ст. 12 и ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации городские и сельские органы местного самоуправления как таковые предназначены для решения вопросов местного значения, а не вопросов, которые по существу должны решаться органами государственной власти.

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в установленных законом случаях (ч. 4 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», далее – Закон № 131-ФЗ). Возможность включения главы местного самоуправления в состав органов государственной власти субъектов Российской Федерации законодательством не предусмотрена.

При указанных обстоятельствах участие в высшем исполнительном органе субъекта Российской Федерации руководителя администрации муниципального образования противоречит Закону № 131-ФЗ и правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации1.

В соответствии с подп. «д» п. 7 ст. 18 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) организует взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления. Формы такого взаимодействия могут быть разнообразными – совместные совещания, рабочие группы и т.д. В таких коллегиальных представительствах могут принимать участие представители местного самоуправления и органов государственной власти на равноправных, независимых условиях сотрудничества, а не в отношении власти – подчинения1.

В то же время имеется законодательная неопределенность в отношении вхождения в состав высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации помимо прямо указанных в ряде законов субъектов Российской Федерации должностных лиц категории «иные лица».

Как представляется, одним из вариантов разрешения данной правовой коллизии могло бы явиться внесение изменений в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации уточняющей категории «иные лица».

Вместе с тем в ходе прокурорской проверки по данному вопросу должны быть выявлены наличие возможных выплат (премирования) членам высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации, являющимся представителями органов местного самоуправления, а также иным лицам, не замещающим государственные должности субъекта.


Каким образом изменился круг объектов прокурорского надзора за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства после введения лицензирования деятельности управляющих компаний?

В связи с принятием Федерального закона от 21.07.2014 № 255-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (далее – Закон № 255-ФЗ) круг объектов надзора за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства существенно увеличился.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность по управлению многоквартирными домами, обязаны были получить лицензию на ее осуществление до 1 мая 2015 г., после чего осуществление данной деятельности без лицензии не допускается. Необходимо отметить, что за нарушение требований законодательства Российской Федерации о лицензировании предпринимательской деятельности введена административная ответственность лицензионной комиссии субъекта Российской Федерации (ст. 19.6.2 КоАП РФ «Нарушение лицензионной комиссией субъекта Российской Федерации требований законодательства Российской Федерации о лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами»).

Создание указанной лицензионной комиссии должно осуществляться в соответствии со ст. 201 ЖК РФ (в ее состав должна входить не менее чем одна треть членов от саморегулируемых организаций, общественных объединений, иных некоммерческих организаций).

Полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.6.2 КоАП РФ, отнесены к исключительной компетенции главного государственного жилищного инспектора Российской Федерации (ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ). Иная возможность привлечения должностных лиц лицензирующих органов к административной ответственности в случае ненадлежащего осуществления ими своих функций может быть реализована с использованием прокурорских полномочий, что требует соответствующей организации надзорной деятельности.

Кроме того, значительно увеличился круг объектов прокурорского надзора в указанной сфере в связи с принятием Федерального закона от 21.07.2014 № 209-ФЗ «О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства» (далее – ГИС ЖКХ), ст. 7 которого на ряд федеральных и региональных органов возложена обязанность создания, эксплуатации и модернизации ГИС ЖКХ, в том числе сбор, обработка информации для ее включения в данную информационную систему, хранение такой информации, обеспечение доступа к ней, ее предоставление, размещение и распространение.

За нарушение порядка размещения информации в ГИС ЖКХ ст. 13.19.1 КоАП РФ введена административная ответственность. Возбуждение дел об административных правонарушениях соответствующей категории относится к исключительной компетенции прокурора (ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ).
На какие особенности необходимо обращать внимание прокурору при осуществлении надзора за исполнением законов в сфере организации предоставления государственных услуг ФТС России?

Правовые отношения в сфере предоставления государственных услуг регулируются Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Закон № 210-ФЗ). Согласно указанному закону ФТС России оказывает государственные услуги участникам внешнеэкономической деятельности и иным заинтересованным лицам в соответствии с административными регламентами, которыми прописан порядок, сроки, стандарт и описание результата предоставления государственных услуг, а также состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения и основания предоставления государственной услуги.

В настоящее время ФТС России в соответствии с административными регламентами оказывает государственные услуги в сфере ведения различных реестров (банков, кредитных и страховых организаций, владельцев СВХ (складов временного хранения), объектов интеллектуальной собственности, таможенных перевозчиков, уполномоченных экономических операторов и т.д.), остальные регулируют госуслуги выдачи и отзыва квалификационных аттестатов специалистов по таможенным операциям, по принятию предварительных решений по классификации и стране происхождения товаров, а также по информированию об актах таможенного законодательства Таможенного союза, законодательства Российской Федерации о таможенном деле и об иных правовых актах Российской Федерации в области таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела, входящим в компетенцию таможенных органов. При этом необходимо обратить внимание на то, что такой услуги, как «растаможка», государственные органы не оказывают. Поскольку деятельность по осуществлению таможенных операций, связанных с приемом, регистрацией, отказом в регистрации и принятием решения по выпуску таможенной декларации, носит обязательный, а не заявительный характер, такая деятельность не может быть отнесена к категории государственных услуг, так как не соответствует принципу, установленному п. 2 ст. 4 Закона № 210-ФЗ.

В связи с совершенствованием административных процедур при предоставлении госуслуг в сфере таможенного дела принят Федеральный закон от 05.05.2014 № 113-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации» в части совершенствования административных процедур при предоставлении государственных услуг». Федеральный закон регламентирует процедуры внесения изменений в реестры таможенных представителей, таможенных перевозчиков, владельцев складов временного хранения, владельцев таможенных складов и владельцев магазинов беспошлинной торговли (так называемые «Duty Free»), а также процедуры приостановления или возобновления их деятельности в качестве лиц, включенных в соответствующий реестр. Кроме того, закон изменяет периодичность представления в таможню таможенными представителями отчетности о своей деятельности – с ежеквартальной до полугодовой. Данное нововведение позволяет оптимизировать сами процедуры контроля со стороны таможенного органа не только при подаче документов при включении лица в соответствующий реестр, а также при изменении каких-либо сведений, указанных в заявлении о включении в реестры лиц, занимающихся таможенным бизнесом. За нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг предусмотрена административная ответственность, установленная ст. 5.63 КоАП РФ. Полномочия возбуждать дела об административных правонарушениях по данной статье КоАП РФ отнесены к исключительной компетенции прокурора.




Поделитесь с Вашими друзьями:
  1   2   3   4   5   6   7   8


База данных защищена авторским правом ©zodorov.ru 2017
обратиться к администрации

    Главная страница