Избранные научные труды


Внешнеэкономическая деятельность



страница26/59
Дата12.12.2019
Размер3.03 Mb.
ТипСборник
1   ...   22   23   24   25   26   27   28   29   ...   59
Внешнеэкономическая деятельность:

проблемы прокурорского надзора
(Данная статья опубликована в журнале «Законность».

11. М. 1995. С. 9–15)


Процесс либерализации внешне­экономической деятельности в России направлен на расширение и углубле­ние международных экономических связей, укрепление экономического потенциала страны. Однако распад системы государственной монополии и последующая децентрализация внеш­ней торговли, особенно экспорта стра­тегически важных сырьевых товаров (СВСТ), привели к утрате традици­онной экспортной структуры их вы­воза, появлению новых норм право­нарушений и преступлений в сфере экспортно-импортных и валютных опе­раций.

Беспрецедентных масштабов достиг­ли незаконный вывоз за рубеж стра­тегически важных сырьевых товаров, а также различные должностные и корыстные преступления, наносящие государству огромный экономический ущерб.

Особое беспокойство вызывает си­туация с экспортом нефти и нефтеп­родуктов, нездоровая конкуренция в среде спецэкспортеров, занижение цен, невозврат продуктов переработки из давальческого сырья, изъятие из внут­реннего финансового обращения зна­чительных валютных средств, нахо­дящихся на зарубежных счетах эк­спортеров, и иные негативные явле­ния.

Многочисленные нарушения уста­новленного законом порядка экспор­та стратегического сырья допуска­лись в деятельности региональных уполномоченных МВЭС РФ, при­званных осуществлять государствен­ное регулирование внешнеэкономи­ческих связей. В результате – многочисленные случаи реализации за рубежом стратегического сырья и товаров по заниженным в сравнении с мировым уровнем ценам, что приводило к значительным валютным поте­рям.

Результаты исследования дают ос­нования сделать вывод о том, что неудовлетворительное состояние с исполнением внешнеэкономического законодательства объясняется, глав­ным образом, такими основными взаимосвязанными причинами:

  • значительными пробелами и не­совершенством законодательного ре­гулирования внешнеэкономической деятельности;

  • необустроенностью (прозрач­ностью) большей части границ Российского государства;

  • неудовлетворительной организа­цией системы государственного кон­троля за соблюдением законодатель­ства участниками внешнеэкономиче­ских связей;

  • существенными недостатками и значительными упущениями в работе органов прокуратуры по осуществле­нию надзора за исполнением внешне­экономического о законодательства.

Сложившееся положение с экспор­том российских товаров вызывает безотлагательную необходимость ук­репления законности в сфере внешнеэкономической деятельности, повы­шения профессионального мастерст­ва, большей активности и наступательности в деятельности прокуратуры. Однако состояние проку­рорского надзора за исполнением внешнеэкономического законодатель­ства еще не отвечает предъявляемым требованиям. Несмотря на распрост­раненность нарушений внешнеэкономического законодательства, надзор­ные проверки многими прокурорами проводятся крайне редко, а прокуро­ры многих регионов (в целом около 50% прокуратур) в последние 2–3 года вообще не проводили их.

Так, анализ деятельности прокуро­ров, осуществляющих надзор за ис­полнением законодательства о внеш­неэкономической деятельности за 1994 г. показал, что органами про­куратуры было выявлено всего 245 нарушений законодательства, что на 9,9 % больше, чем в 1993 г. Однако на их долю приходится только 0,14 % от общего числа выявленных нарушений законов, отражаемых в отчете по форме II.

Число выявленных незаконных правовых актов, регламентирующих внешнеэкономическую деятельность, снизилось на 56,3 %. Общее число таких актов 24, что составляет 0,004 % от общего числа незаконных актов, выявленных в порядке общего надзора.

На выявленные незаконные акты прокурорами было принесено всего 8 протестов, что на 78,4 % меньше, чем в 1993 г. (37 протестов). По результатам их рассмотрения изменено или отменено 8 нормативных актов и три протеста отклонены. Прокурорами направлено в суд всего одно заявле­ние, которое к тому же отклонено. По выявленным нарушениям законов прокуроры внесли 100 представле­ний, что на 16 % меньше, чем в 1993 г.

За 1994 г. по инициативе прокуро­ров 26 человек привлечены к дисцип­линарной ответственности (1993 г. 12 чел.), 8 человек к материаль­ной (1993 г. вообще не привлека­лись) и 4 человека наказано в адми­нистративном порядке (1993 г. 13).

Из восьмидесяти регионов наруше­ния внешнеэкономического законода­тельства были выявлены в 35, что составляет 41,7 % от общего количес­тва регионов, отраженных в отчетах прокуроров по форме II. Наиболее активная работа проводилась проку­ратурами Дагестана, Иркутской, Орен­бургской, Ростовской, Саратовской, Ульяновской областей, Хабаровского края, Санкт-Петербурга.

В других 27 регионах органами прокуратуры в течение 1994 г. выявлено всего лишь от одного до пяти нарушений внешнеэкономического законодательства, а в 45 регионах (58,3 %) прокурорами таких наруше­ний вообще не выявлялось.

Примерно аналогичное положение сложилось и в январе – июне 1995 г. Редко организовывались прокурор­ские проверки в банковских, налоговых и других органах валютного и экспортного контроля.

Остается низким качество актов прокурорского реагирования. В боль­шинстве представлений предложения прокуроров носят общий характер и не содержат конкретных рекоменда­ций, направленных на устранение выявленных правонарушений. В них зачастую не указываются должност­ные лица, виновные в нарушении закона, и не ставятся вопросы об их ответственности. Такие формы реаги­рования порою неадекватны характе­ру выявленных правонарушений, а потому по предложениям прокуроров виновные лица лишь в единичных случаях привлекаются к дисципли­нарной, административной и матери­альной ответственности.

Многие надзорные проверки не носят должной профилактической направленности и не оказывают су­щественного влияния на пресечение правонарушений. Работники проку­ратур, особенно районного звена, не владеют в достаточной степени мето­дикой организации и проведения надзорных проверок.

Не во всех необходимых случаях прокурорами возбуждались уголовные дела и проводилось необходимое расследование по фактам совершен­ных преступлений, в том числе по случаям преступной халатности и зло­употреблений должностных лиц, при­ведшим к крупным материальным потерям российских участников внеш­неэкономических связей.

Неудовлетворительное состояние с исполнением внешнеэкономического законодательства настоятельно требу­ет принятия необходимых мер, на­правленных на повышение активно­сти и эффективности прокурорского надзора.

Вместе с тем отмеченная многими прокурорами определенная новизна и несомненная сложность данной про­блемы диктует необходимость быст­рейшего организационного и методи­ческого рассмотрения ряда конкрет­ных вопросов, относящихся непо­средственно к практике организации работы органов прокуратуры по над­зору за исполнением законов в этой сфере.

Один из них вопрос о практике и формах делового взаимодействия органов прокуратуры с другими госу­дарственными органами, на которые возложен контроль за соблюдением законодательства в сфере внешнеэкономической деятельности, и координации деятельности правоохранительных органов. Назрела острая необхо­димость в законодательном решении этого вопроса.

Исследование, проведенное нашим институтом, показало, что мероприя­тия, проводимые прокурорами в тес­ной координации с органами МВД, ФСБ, налоговой полиции, таможен­ными органами (координационные совещания, совместные анализы, вы­работки планов и др.) и во взаимо­действии с контролирующими орга­нами — налоговыми инспекциями, банковскими учреждениями, органа­ми валютного и экспортного контро­ля, региональными уполномоченны­ми МВЭС РФ (регулярный обмен информацией о нарушениях законов, направление в прокуратуру материа­лов, участие специалистов в провер­ках и др.), в большинстве случаев обеспечивают наиболее полное выяв­ление правонарушений в ходе над­зорных проверок и своевременное при­нятие действенных мер к устранению причин и условий, их порождающих.

Однако многими прокурорами про­является нерасторопность и пассив­ность в этом деле, своевременно не налаживается должного взаимодейст­вия с органами контроля. При прове­дении проверок не привлекаются со­ответствующие специалисты, а пото­му проверки зачастую проводятся поверхностно, в результате правона­рушения не выявляются, а виновные лица не привлекаются к установлен­ной законом ответственности.

Достаточно сказать, что в резуль­тате проведенных в апреле – мае 1993 г. органами Госналогслужбы РФ проверок были выявлены многочисленные и причем весьма существен­ные нарушения валютного законода­тельства на 1050 объектах в 80 реги­онах России, в то время как проку­рорскими проверками некоторые факты таких правонарушений установлены всего лишь в 5 регионах.

Многие прокуроры справедливо указывают, что на местах ощущается весьма острая потребность в методи­ческой литературе, раскрывающей положительный опыт организации прокурорского надзора, показываю­щей методику выявления нарушений действующего законодательства и прокурорского реагирования на эти нарушения закона. Учитывая потреб­ность практики, по результатам про­веденного исследования в отделе № 2 Института подготовлены в помощь прокурорам методические рекоменда­ции по организации и проведению надзорных проверок за исполнением законодательства, регулирующего внешнеэкономическую деятельность. Они одобрены в Генеральной прокуратуре РФ и направлены на места.

Неудовлетворительное состояние с исполнением внешнеэкономического законодательства безусловно требует безотлагательного усиления контроля за результатами внешнеторговых опе­раций и репатриацией валютной вы­ручки. Сейчас внешнеэкономические операции являются одним из наибо­лее высокодоходных видов хозяй­ственной деятельности, что создает объективную основу для различного рода злоупотреблений и преступлений в этой сфере.

В сложившейся ситуации активиза­ция и ужесточение деятельности пра­воохранительных органов бесспорно является необходимым, но очевидно недостаточным решением. Представ­ляется, что борьба с преступными проявлениями и нарушениями зако­нов в сфере внешнеэкономической деятельности должна носить комплек­сный характер. При этом основное внимание необходимо уделить формированию целенаправленной систе­мы правовых, организационных и экономических институтов, обеспечи­вающих как надлежащий правопорядок, так и эффективность внешнеэко­номической деятельности для ее не­посредственных участников и госу­дарства.

Важное место в решении этой зада­чи принадлежит органам государствен­ного контроля. Однако практика сви­детельствует, что нарушениям внеш­неэкономического законодательства способствует неудовлетворительное состояние валютно-экспортного и та­моженного контроля, в результате чего далеко не полно выявляются и пресекаются валютные правонаруше­ния, а также многочисленные факты контрабанды и иного противозакон­ного перемещения грузов через гра­ницу, в том числе стратегических товаров.

Из материалов прокурорского над­зора видно, что многие контролирую­щие органы, призванные обеспечи­вать соблюдение установленного по­рядка при проведении экспортно-им­портных операций, еще нередко про­являют бездеятельность, плохо координируют свою деятельность в целях своевременного выявления и пресечения правонарушений со сто­роны участников внешнеэкономиче­ской деятельности, а иногда вступают с ними в преступный сговор.

Для эффективного функциониро­вания системы контроля важным условием является стабильность зако­нодательства, а ее нет. В частности, Указ Президента Российской Феде­рации от 23 мая 1994 г. № 1007 «Об отмене квотирования и лицензирова­ния поставок товаров и услуг на экспорт», практически отменивший действовавшую ранее систему квотирования и лицензирования и сохра­нивший ее лишь для товаров и услуг, экспортируемых в соответствии с меж­дународными обязательствами Рос­сийской Федерации, поставил кон­тролирующие органы в более слож­ные условия, исключив из их сферы деятельности определенные формы нарушения правил экспорта продук­ции. Затрудняли осуществление конт­роля и практиковавшиеся ранее изме­нения перечня товаров и продукции, экспорт которых осуществлялся в порядке квотирования и лицензиро­вания.

Создание надежной системы конт­роля за действиями должностных лиц, исключающей возможность использо­вания служебного положения в ко­рыстных и иных целях, связано с проблемой информационного и методического обеспечения органов, осу­ществляющих контрольные и надзор­ные функции. На законодательном уровне, как представляется, должно быть установлено, что все контроли­рующие органы в пределах своей компетенции имеют право беспрепят­ственно и на безвозмездной основе получать всю необходимую для вы­полнения возложенных на них функ­ций информацию.

С учетом современной экспортной практики возникла целесообразность в подготовке серии соответствующих пособий и рекомендаций, адресован­ных работникам государственных кон­тролирующих органов. Такого рода методические материалы могли бы помочь контролирующим службам оперативно, своевременно и квалифицированно выявлять совершаемые правонарушения в сфере внешнеэко­номической деятельности.

В частности, заслуживает внима­ния методика выявления противозаконной практики так называемых двойных контрактов, когда на терри­тории Российской Федерации фикси­руется контракт с одними условиями, а за рубежом контракт, имеющий тот же предмет, выглядит иным образом.

Особую актуальность эта проблема приобретает в современной ситуации, когда взамен ранее действовавшей системы лицензирования и квотиро­вания установлен порядок регистра­ции контрактов на экспорт СВСТ.

Увеличиваются объемы экспортных поставок по бартеру (безвалютной основе), которые ежегодно составля­ют 12–15% от всего российского экспорта. Большинство же бартер­ных сделок совершается в обход дей­ствующего законодательства и, как правило, носит явно неэквивалент­ный характер. Стоимостное превыше­ние экспортной части бартерных кон­трактов над встречными импортными поставками составляет около 50%, что приводит к существенным мате­риальным потерям российской сторо­ны.

Исходя из этого, представляется, что контролирующие органы весьма заинтересованы в своевременной раз­работке квалифицированных методи­ческих рекомендаций по организации проведения проверок законности и обоснованности экспортных поставок на бартерной (безвалютной) основе.

Изученные материалы проверок и проведенный анализ показали, что массовый характер получили нару­шения валютного законодательства и правил о валютных операциях, кото­рые крайне негативно влияют на дисбаланс внешней торговли. Выявлены многочисленные случаи, когда спецэкспортеры СВСТ валютную выруч­ку не перечисляли на счета в уполно­моченные банки, а в нарушение уста­новленного порядка переводили на счета в иностранные банки, не произ­водили обязательной продажи госу­дарству части валютной выручки, скрывали от налогообложения валют­ную прибыль, допускали иные нару­шения правил о валютных операци­ях. Органы валютного и экспортного контроля на местах не обеспечивают своевременного выявления и пресече­ния валютных правонарушений.

В результате отсутствия надлежа­щего контроля за перемещением СВСТ через границу и использованием ва­лютной выручки огромные суммы незаконно оседают на счетах зару­бежных банков. По данным МВД РФ, с 1990 г. из России незаконным путем было вывезено от 50 до 100 млрд. долларов США. Только за 1993 г. эта сумма возросла на 15 млрд. долларов, достигнув в настоя­щее время 1–2 млрд. долларов в месяц. По экспертным оценкам эта сумма превышает 20–30 млрд. аме­риканских долларов в год.

Такое положение безусловно обя­зывает все заинтересованные органы и соответствующих должностных лиц в скорейшей тщательной проработке вопросов методики организации и осу­ществления действенного контроля за поступлением экспортной валютной выручки.

В этой связи необходимо отметить, что длительное время на состоянии валютного контроля негативно сказы­валась проявленная на правитель­ственном уровне неоправданная мед­лительность с организацией федераль­ной службы по валютному и экспор­тному контролю, создание которой было предусмотрено Указом Прези­дента РФ от 30 сентября 1992 г. № 1148. Однако Положение «О фе­деральной службе России по валют­ному и экспортному контролю» ут­верждено Постановлением Правитель­ства РФ 15 ноября 1993 г., т. е. спустя более года.

Отрицательно влияет на состояние, валютного контроля и несовершенное законодательство о валютном регули­ровании.

Закон РФ «О валютном регулиро­вании и валютном контроле» от 9 октября 1992 г. содержит лишь об­щие положения по этим вопросам. Практически правила о валютных операциях и порядок осуществления контроля за движением и поступле­нием в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров регулируются ведомственными нор­мативными актами (Инструкция Центробанка РФ № 19 от 12 октября 1993 г. «О порядке осуществления валютного контроля за поступления­ми в РФ валютной выручки от эк­спорта товаров», письмо Госналог­службы РФ от 27 августа 1993 г. «О применении штрафных санкций за нарушения порядка зачисления ва­лютной выручки на счета в уполно­моченные банки РФ и др.).

Учитывая, что такая практика яв­ляется неправомерной, необходимо основные правила о валютных опера­циях и порядок осуществления контроля за движением валютной эк­спортной выручки определить в законодательном порядке. Практически речь идет о том, чтобы придать силу закона многим положениям и прави­лам, которые сейчас включены в ве­домственные акты нормативного ха­рактера. Кроме того, целесообразно рассмотреть нижеследующие предло­жения, направленные на обеспечение своевременного и полного поступле­ния в РФ валютной выручки от экспорта товаров:

  • введение в установленном по­рядке и в определенных случаях си­стемы валютной предоплаты по сдел­ке как одного из обязательных условий регистрации экспортного контрак­та (возможно, и рублевой предоплаты по коммерческому курсу американ­ского доллара);

  • заключение Договора об иму­щественном залоге с экспортером как одно из условий регистрации конт­ракта;

  • поручительство (в виде догово­ра) за экспортера сторонних пред­приятий и организаций, обладающих на правах собственника значительны­ми материальными, валютными и руб­левыми средствами (условие реги­страции контракта);

  • страхование контракта соответ­ствующими страховыми компаниями (условие регистрации экспортного контракта);

  • получение гарантий, оформлен­ных в надлежащем порядке, от ком­мерческих отечественных банков или банков иностранных государств (ус­ловие регистрации контракта);

  • поручительство (либо иные га­рантии) покупателя товара иностран­ного участника сделки (условие за­ключения сделки).

Кроме того, представляется необхо­димым наделить в законодательном порядке региональные органы валют­ного контроля правом наложения штрафа до максимальных размеров (и производство описи имущества) в установленном порядке на должност­ных лиц предприятий — экспортеров товаров, допустивших нарушения правил о валютных операциях, не влекущих уголовной ответственности.

Серьезные нарушения норм дей­ствующего законодательства (валютного, таможенного, банковского), как показывает анализ практики арбит­ражных, уголовных и гражданских дел, допускается при заключении и исполнении внешнеторговых контрак­тов. Часто российские участники не осуществляют проверку правового статуса зарубежных партнеров, его финансового положения, допускается несоответствие договора императивным предписаниям закона, имеют место существенные противоречия между условиями договора, нечеткость формулировок, другие нарушения, что лишает российских участников над­ежной правовой защиты, наносит им экономический ущерб. Проверки кон­тролирующих органов могли бы, безусловно, способствовать наведению порядка в этой сфере. Видимо, и по данному вопросу нужны квалифици­рованные методические рекомендации.

Несомненно, здесь широкое поле для приложения сил ученых и прак­тиков. В частности, возможно созда­ние методик, исходя из характера деятельности различных категорий до­лжностных лиц, через которых проходит оформление и реализация эк­спортных операций. Нахождение оптимального варианта работы по созданию методик должно осуществляться на основании изучения прак­тики и пожеланий работников контролирующих органов. Созданный на этой основе план работы, предусмат­ривающий участие в его выполнении ведущих специалистов, может обеспе­чить решение проблемы методическо­го оснащения службы контроля в кратчайшие сроки.

Самостоятельного внимания заслу­живает вопрос об определении поряд­ка направления контролирующими органами материалов о правонаруше­ниях в правоохранительные органы. Его решение может быть осуществле­но силами соответствующих специа­листов с участием работников право­охранительных органов.

В свою очередь, от прокурора тре­буется усиление внимания к вопросам соблюдения законности в деятельно­сти контролирующих органов, посто­янное совершенствование форм и ме­тодов надзорной практики.

С этой целью в упомянутых выше методических рекомендациях, подго­товленных в помощь прокурорам, предусмотрен специальный раздел, посвященный организации проведе­ния надзорных проверок в террито­риальных контролирующих органах, наделенных полномочиями по экспорт­ному и валютному контролю.

В последнее время происходит за­метное «перемещение центра» утечки валютных средств из сферы экспорт­ных операций в импортные сделки за счет перечисления валютных средств за рубеж под фиктивные контракты. Это обстоятельство требует в качест­ве дополнительных мер по усилению валютного контроля ввести обязатель­ное оформление паспорта сделки по импортным контрактам, установить максимально разрешенный период от покупки валюты для осуществления платежей по импорту до непосред­ственного осуществления платежей, обязать импортеров представлять в банки документы, подтверждающие отправку товара в Россию по завер­шении сделки, как обязательное ус­ловие дальнейшего участия во внеш­неэкономической деятельности. Наз­ванные выше меры дополнительного валютного контроля, разрабатывае­мые юристами и специалистами МВЭС РФ, следовало бы рассмотреть на законодательном уровне. Однако вмес­то этого в июле с. г. вновь появилась на свет инструкция ЦБ и ГТК РФ под названием «О порядке осущест­вления валютного контроля за обос­нованностью платежей в иностранной валюте за импортируемые товары».

В заключение следует отметить, что в целом законодательная база о ВЭД продолжает оставаться далеко неполной и поэтому многие важнейшие вопросы внешнеэкономической деятельности регулируются подзакон­ными и ведомственными нормативны­ми актами. Достаточно сказать, что в период 1991 — 1994 гг. было принято всего лишь пять законов, специально регулирующих внешнеэкономическую сферу, зато издано около 50 Указов Президента РФ, не менее 100 поста­новлений Правительства РФ и более 300 ведомственных актов норматив­ного характера.

Прокуроры многих регионов ука­зывают на большие затруднения и определенную сложность при осущест­влении надзора из-за отсутствия над­лежащей законодательной базы и не­урегулированности немалого числа Вопросов при обилии подзаконных и ведомственных нормативных актов.

В этой связи заслуживают полной поддержки предложения о необходи­мости скорейшей подготовки и при­нятия Федерального закона «О внеш­неэкономической деятельности». По­становлением Правительства РФ «О социально-экономическом положении Российской Федерации и мерах по его стабилизации» № 791 от 13 авгус­та 1993 г. МВЭС РФ предложено ускорить подготовку проекта Закона РФ «О внешнеэкономической дея­тельности» и представить его в Пра­вительство РФ (п. 25). Однако до сего времени такого закона нет.

Между тем, вполне очевидно, что быстрейшее принятие Закона, уста­навливающего основные правомочия участников внешнеэкономических свя­зей, четко разграничивающего компе­тенции федеральных органов и субъек­тов федерации, регулирующего во­просы правовой защиты иностранно­го капитала, порядка осуществления экспорта и импорта товаров и другие основополагающие положения, отно­сящиеся к внешнеэкономической сфе­ре, будет не только важным этапом в дальнейшем развитии и углублении взаимовыгодных международных экономических связей, но и позитивным фактором в осуществлении надзор­ной деятельности органов прокурату­ры.

Его задержка совершенно не оправ­данна, ведь он должен бы быть принят раньше уже действующих за­конов в сфере регулирования внешнеэкономической деятельности (За­кон о таможенном тарифе, Таможен­ный кодекс, Закон о валютном конт­роле и валютном регулировании) и стать базой для их разработки.

Представляется также необходимым усилить уголовно-правовую ответствен­ность за контрабанду сырьевых и промышленных товаров, утаивание экспортерами валютной выручки за рубежом, искусственное занижение цен на экспортируемые товары в корыст­ных целях, образование с этой же целью незаконных внешнеторговых фирм и альянсов российскими и за­рубежными партнерами. Возникла также потребность в разработке и законодательном рассмотрении пред­ложений, направленных на дополне­ние Кодекса об административных правонарушениях специальным раз­делом об ответственности (наложение штрафов, применение иных финансо­вых санкций) за конкретные правонарушения в области ВЭД.





Поделитесь с Вашими друзьями:
1   ...   22   23   24   25   26   27   28   29   ...   59


База данных защищена авторским правом ©zodorov.ru 2017
обратиться к администрации

    Главная страница