Избранные научные труды


Предостережение о недопустимости нарушения закона



страница28/59
Дата12.12.2019
Размер3.03 Mb.
ТипСборник
1   ...   24   25   26   27   28   29   30   31   ...   59
Предостережение о недопустимости нарушения закона
(Данная статья опубликована в журнале «Законность».

8. 1999. С. 14–18)


В целях предупреждения правонарушений Федеральный закон
«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» наделил прокуроров новым полномочием – предостережением о недопустимости нарушения закона.

Предостережение – это средство индивидуального профилактического воздействия на должностных лиц, склонных к совершению правонаруше­ний, способ разъяснения норм действу­ющего законодательства и требований о недопустимости их нарушениям также правовой ответственности за их неисполнение. Поэтому предостережения могут иметь большое предупредитель­ное значение.



Активное и целенаправленное приме­нение прокурорами этого акта реагирования безусловно будет способствовать повышению эффективности деятельно­сти органов прокуратуры по предупреж­дению правонарушений в стране.

Следует иметь в виду, что в Законе о прокуратуре СССР, действовавшем до 1992 г., была ст. 251, согласно которой прокурорам предоставлялось право предостерегать о недопустимости на­рушения закона.

Изученные материалы свидетельству­ют, что органы прокуратуры субъектов Федерации также в необходимых случа­ях в той или иной форме требуют от должностных лиц строгого соблюдения законов, указывая на правовые меры от­ветственности за правонарушения.

Теперь же, исходя из потребностей практики, предостережение как средство прокурорского реагирования закреп­лено в Федеральном законе, а потому возникла необходимость в разработке методических рекомендаций о порядке ее применения.

Статья 251 Закона о прокуратуре пре­доставляет прокурорам право объявления должностным лицам в письменной форме предостережения о недопусти­мости нарушения закона. При этом со­гласно первой части данной статьи та­кое предостережение может допускать­ся, во-первых, в целях предупреждения правонарушений и, во-вторых, при нали­чии сведений о готовящихся противо­правных деяниях. Применение предостережения при отсутствии этих усло­вий недопустимо.



Таким образом, следует еще раз ска­зать, что основная и единственная цель предостережения – не допустить совер­шения должностным лицом правонарушения, включая и преступления.

В Законе не раскрывается содержание предостережения и не конкретизируют­ся случаи, когда оно должно применять­ся. Поэтому в каждом случае прокурор должен принимать решение о примене­нии этого действия только с учетом анализа правовой оценки данных, свидетельствующих о возможном соверше­нии правонарушения тем или иным должностным лицом. Существенное значение, следовательно, имеет харак­тер складывающейся ситуации о законопослушании лица, которому объявля­ется предостережение.

Исходя из содержания правовой нор­мы предостережение должно применяться прежде всего тогда, когда закон еще не нарушен, однако имеющиеся у прокурора сведения дают основание считать, что правонарушение может быть совершено, если своевременно не принять предупредительные меры. В этих случаях предостережение приме­няется как бы на стадии «обнаружения умысла» должностного лица на совершение правонарушения.

Вот пример. В прокуратуру города об­ратились работники цеха государствен­ного предприятия (мясокомбината) с жалобой на незаконные действия адми­нистрации по привлечению их к работе сверхурочно и в выходные дни. В ходе проверки с выездом на предприятие установлено, что директор комбината объявил в цехе поименный список 28 работников, включая 6 несовершеннолетних рабочих, о привлечении их 13 и 14 мая с.г. к работе сверхурочно и в вы­ходные дни – 15 и 16 мая, не получив на это предварительного согласия проф­кома. Более того, в нарушение требова­ний ст.ст. 54, 55 и 63 КЗоТ администра­ция предприятия вообще не обраща­лась в профком с соответствующей за­явкой по этому вопросу.



Таким образом, указанные подготови­тельные действия директора явно противоправны, они могли привести к нарушению трудовых прав работников, а потому необходимы были предупредительные меры со стороны прокуратуры.

На основании вышеизложенного и ру­ководствуясь ст.ст. 22 и 251 Закона о прокуратуре прокурор принял решение с объявить директору мясокомбината предостережение о недопустимости на­рушения закона – требований ст.ст. 54, 55 и 63 КЗоТ РФ и обязал его незамед­лительно аннулировать список работ­ников мясокомбината, которых планировали незаконно привлечь к работе сверхурочно и в выходные дни. Предостережение применяется лишь при осуществлении общенадзорной де­ятельности прокурора.

В целях предупреждения возникшей угрозы нарушения закона при производстве дознания, предварительного следствия или судебного рассмотрения должны использоваться средства про­курорского реагирования, предусмот­ренные процессуальным законодатель­ством.

В качестве поводов для прокурорского вмешательства могут быть материалы проверок контролирующих органов, за­явления и жалобы граждан, публичные выступления работников, обращения представителей органов власти, мате­риалы уголовных, гражданских, арбит­ражных и административных дел, сооб­щения средств массовой информации и иные сигналы, содержащие достовер­ные сведения о готовящихся противоправных деяниях со стороны должност­ных лиц.

В общенадзорном аспекте основания­ми предостережения могут быть имеющиеся у прокурора достоверные данные разнопланового характера, которые подтверждают, например: чинимые администрацией препятствия к выдаче гражданам необходимых документов для приватизации ведомственного или государственного жилого фонда, попыт­ки выселения граждан из жилых помещений (общежития, служебные кварти­ры и т.п.) с нарушением установленно­го законом порядка (без обращения с иском в суд и т.д.), объявления админи­страции предприятия о готовящемся массовом увольнении работников без соблюдения требований, которые уста­новлены законом.



В регионах нередки случаи, когда на предприятиях чинятся препятствия к объявлению и проведению забастовок работников; органами власти в нарушение установленного законом порядка готовятся всевозможные противоправ­ные акции воспрепятствования гражда­нам в проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и др.; должностными лицами проводится подготовка к распространению материалов и доку­ментов, могущих разжечь межнацио­нальную вражду, религиозную месть и повлечь иные негативные последствия.

Основанием для предостережений мо­гут быть противоправные деяния, отно­сящиеся к любым видам законодатель­ства – трудового, жилищного, граждан­ского, административного и др.

Предостережение – самостоятельный акт прокурорского реагирования и поэтому не должно подменять собой уго­ловную, административную, дисципли­нарную и материальную ответствен­ность, предусмотренную законодатель­ством.

Если прокурор выявил уже совершен­ное правонарушение, то он обязан, исхо­дя из его характера, принять предусмот­ренные законом иные меры реагирова­ния – опротестовать незаконный акт, внести представление, возбудить про­изводство об административном правонарушении, возбудить уголовное дело, принять меры по возмещению матери­ального ущерба.

Однако в практике прокурорского над­зора могут возникнуть ситуации, кото­рые требуют применения к должност­ным лицам предостережения не отдель­но в совокупности с другими средст­вами реагирования.

В определенных случаях не исключа­ется, а, наоборот, диктуется необходимость применения к конкретному лицу предостережения наряду с постановкой вопроса о его привлечении к дисципли­нарной, административной или матери­альной ответственности либо наряду с принесением протеста, внесением представления или направлением в суд иска.



Подобное реагирование может иметь место в тех случаях, когда правовая оценка «готовящихся противоправных деяний» свидетельствует о том, что сама подготовительная стадия к совершению определенного вида противоправного деяния уже привела к совершению ино­го, отличного от задуманного, правонарушения.

К примеру, ответственное должностное лицо решило любыми способами за­владеть акциями приватизированного предприятия, находящимися на руках у подчиненных. Не получив на это согла­сия некоторых работников, руководитель издает приказ о привлечении их к дисциплинарной или материальной от­ветственности при отсутствии закон­ных оснований.

В этом случае две взаимосвязанные, но в правовом аспекте различные ситуации. Во-первых, есть все основания сделать должностному лицу предосте­режение о недопустимости нарушения закона, во-вторых, опротестовать неза­конные приказы, а в-третьих, поставить вопрос о его привлечении к дисципли­нарной ответственности либо возбу­дить производство об административ­ном правонарушении по ст. 41 КоАП.

В практике возможны иные различные ситуации подобного характера, требую­щие одновременного применения к ви­новному лицу предостережения и иных средств прокурорского реагирования. При рассмотрении каждого случая не­допустимо подменять решение вопроса о привлечении виновного к установлен­ной законом ответственности вынесе­нием предостережения. Прокурор дол­жен исходить из требований закона и выносить предостережение так, чтобы оно не подменяло, а лишь дополняло другие средства реагирования, не ос­лабляло, а усиливало ответственность за нарушение.

К основаниям применения предосте­режения в определенных случаях также могут относиться и уже совершенные единичные, не представляющие боль­шой общественной опасности противо­правные деяния (правонарушения), ко­торые по своему характеру являются как бы подготовительной стадией к со­вершению иного более тяжкого правонарушения или преступления. Цель предостережения в таких и подобных им случаях в том, чтобы своевременно пре­дотвратить правонарушение или пре­ступление.

Согласно закону предостережение прокурором может быть применено только к должностному лицу и оно не может быть адресовано к гражданам и юридическим лицам. Исходя из этого в каждом случае при применении ст. 251 Закона о прокуратуре субъект ответст­венности определяется на основе требований действующего законодательст­ва по указанному вопросу (примечания к ст.ст. 201, 285 УК РФ и др.).

Исходя из смысла ст. 251 Закона о про­куратуре предостережение – исключительная компетенция прокурора и его заместителей. Другие работники проку­ратуры, в том числе и те, которые непо­средственно занимались проверкой и подготовкой документов, не вправе де­лать официальное предостережение.

Предостережение, как прямо указано в законе, выносится только в письменной форме. Следовательно, предостереже­ние, сделанное в устной форме, недей­ствительно и не влечет за собой право­вых последствий, обозначенных в ч. 2 ст. 251 Закона о прокуратуре.

В каждой прокуратуре необходим учет сделанных предостережений, которые хранятся в соответствующем наряде вместе с относящимися к нему матери­алами и документами.

По своему содержанию каждое предо­стережение должно быть юридически грамотным, носить строго индивидуаль­ный характер. Однако независимо от разнообразий индивидуальностей каж­дое предостережение должно содер­жать перечень основных реквизитов, не­обходимые фактические обстоятельст­ва готовящихся противоправных дея­ний, их правовую оценку, содержание ак­та реагирования и другие требуемые сведения.

Структура предостережения должна состоять из трех взаимосвязанных частей – вступительной, описательной и заключительной, в которых излагаются следующие реквизиты и другие необхо­димые элементы.



Во вступительной части указываются: наименование правового акта – предостережение о недопустимости нару­шения закона; место (название административно-территориальной единицы) и дата (чис­ло месяц, год) вынесения предостере­жения; должность, классный чин (воинское звание), фамилия, имя, отчество прокуро­ра или заместителя прокурора, вынесшего предостережение; фамилия, имя, отчество, место житель­ства, место работы и занимаемая должность предостерегаемого лица.

В описательной части указываются: источники, из которых получены све­дения о готовящемся противоправном деянии (жалоба, заявление, материалы проверки и др.); содержание (сущность) противоправ­ного деяния (действия, бездействия) и правовая оценка; ссылка на ст. 22 и 251 Закона о про­куратуре.

В заключительной части содержится: изложение конкретного содержания объявляемого предостережения; указание о правовых последствиях и об ответственности за неисполнение требований, изложенных в предостере­жении; разъяснение порядка обжалования предостережения; подписи прокурора (или заместителя прокурора), вынесшего предостережение, и лица, которому оно объявлено.

Эффективность применения предосте­режения во многом определяется самой процедурой его объявления. Реализация этого прокурорского полномочия должна производиться так, чтобы был обеспечен максимальный профилактический эф­фект. Лицо, в отношении которого гото­вься предостережение, вызывается в прокуратуру для объяснения по поводу нарушения закона. Во всех необходимых случаях перед вынесением предостере­жения следует проверить доводы и возражения должностного лица, чтобы при­нять правильное и обоснованное реше­ние. С учетом конкретных условий пре­достережение может быть объявлено ви­новному лицу и вне прокуратуры, в частности на объекте, где проводилась пла­новая проверка исполнения закона или проверка по конкретному сигналу.

О предостережении в обязательном порядке делается специальная отметка на этом акте, которая удостоверяется подписью должностного лица. При отказе правонарушителя от подписи об этом делается соответствующая запись работником прокуратуры, объявившим предостережение.

Закон о прокуратуре (ст. 251) не опре­деляет порядок обжалования предостережения. Однако, исходя из общих тре­бований закона, должностное лицо, счи­тающее неправильным или необосно­ванным сделанное ему предостереже­ние, вправе обжаловать его вышестоя­щему прокурору. Об этом также должно быть указано в последней, заключитель­ной части предостережения.

Законом (ч. 2 ст. 251) определено, что в случае неисполнения требований, изло­женных прокурором в предостереже­нии, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном за­коном порядке.

Это положение закона необходимо в полной мере использовать в таких ситу­ациях, когда, несмотря на предостереже­ние прокурора, должностное лицо все же совершило правонарушение. В отно­шении лица, не исполнившего предо­стережения прокурора, в обязательном порядке должны наступать соответству­ющие правовые последствия, т.е. долж­ностное лицо во всех случаях привлека­ется к ответственности. При этом будет правильно рассматривать нарушение закона, совершенное должностным ли­цом несмотря на сделанное ему предо­стережение, как сознательное злостное игнорирование законных требований прокурора и учитывать это при приня­тии решения о его ответственности.

Анализ ч. 2 ст. 251 Закона о прокурату­ре дает основание говорить о том, что в подобных случаях к правонарушителю могут применяться следующие виды от­ветственности, установленные законом:

дисциплинарная – за нарушения норм трудового законодательства;

административная – за совершение административного правонарушения;

уголовная – в случае совершения преступления;

материальная – когда нарушение за­кона причинило ущерб государству или гражданам.

Решение прокурора о привлечении ви­новного к определенной законом ответ­ственности принимается на основе строго правовой оценки конкретных правонарушений.

В практической деятельности прокуро­рам необходимо также руководствоваться методическими рекомендациями Генеральной прокуратуры РФ по приме­нению административной ответственно­сти за неисполнение требований проку­рора, вытекающих из его полномочий, определенных Законом. Изложенные в этой работе методические аспекты дея­тельности прокурора по возбуждению в отношении должностных лиц произ­водств об административных правона­рушениях по ст.ст. 16510 и 16511 КоАП РФ в полной мере распространяются на такие административные правонарушения как неисполнение требований прокурора, изложенных в предостережении, и неявка по вызову прокурора (ст.ст. 6, 22, 27 Закона о прокуратуре).

Прокурорская практика применения предостережений, безусловно, требует постоянного изучения, анализа и обоб­щений. С этой целью целесообразно внести в отчет о работе прокурора, ут­вержденный приказом Генерального прокурора РФ от 6 августа 1997 г. № 49 «О совершенствовании статистической отчетности о работе прокурора», соответствующие дополнения, включив в раздел I (таблица А) специальную графу – «Объявлено предостережений».





Поделитесь с Вашими друзьями:
1   ...   24   25   26   27   28   29   30   31   ...   59


База данных защищена авторским правом ©zodorov.ru 2017
обратиться к администрации

    Главная страница