Избранные научные труды


Прокурорский надзор за исполнением антимонопольного



страница30/59
Дата12.12.2019
Размер3.03 Mb.
ТипСборник
1   ...   26   27   28   29   30   31   32   33   ...   59
Прокурорский надзор за исполнением антимонопольного

законодательства
(Данная статья опубликована в журнале «Законность».

5. 2000. С. 7–10)


Материалы прокурорских проверок, отчетные данные Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (далее – МАП РФ) свидетельствуют о том, что в большинстве регионов имеют место многочисленные нарушения законов «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и «О защите прав потребителей».

С развитием рыночных отношений растет число нарушений антимонопольного законодательства. Особенно много их при акционировании предприя­тий оборонной промышленности. Концен­трация финансового капитала проявляет­ся и на финансово- кредитном рынке, рын­ке страховой деятельности. Большую об­щественную опасность представляют распространенные нарушения положений законодательства, устанавливающие ог­раничения для должностных лиц в предпринимательской деятельности. По данным прокурорских проверок органы региональной власти произвольно корректировали действия многих норм, федерального антимонопольного законо­дательства. Это привело к настоящему диктату в вопросах ценообразования, перераспределения продукции и установ­ления ответственности.

В 1998 г. прокурорами выявлено 1967 (нарушений антимонопольного законода­тельства, что на 39,9% больше, чем в 1997 г. В январе-июне 1999 г. число такиx правонарушений возросло почти на (с 574 до 918). Еще больше выявля­ется нарушений законодательства о защите прав потребителей: в 1998 г. – 7076, а в первом полугодии 1999 г. – 3774.

МАП РФ и его территориальные органы. Только в 1998 г. рассмотрели 3807 заявлений граждан о нарушениях антимоно­польного законодательства.



Практически во всех регионах отмечены факты принятия органами местной власти незаконных нормативных актов, запреща­ющих или ограничивающих вывоз продук­ции первой необходимости, нарушения законодательства, регламентирующего вопросы лицензирования. В нарушение федерального законодательства органами власти вводился местный порядок взима­ния обязательных платежей в размерах, не предусмотренных законодательством. Органы антимонопольного контроля толь­ко в единичных случаях добивались ре­ального взыскания штрафных санкций.

Несмотря на проявляемую активность по выявлению нарушений антимонополь­ного законодательства, в целом проку­рорский надзор не отвечает предъявляе­мым требованиям, является недостаточно эффективным. Анализ практики свиде­тельствует о недостаточной оценке проку­рорами явно неудовлетворительного со­стояния законности в рассматриваемой сфере; прокуроры не всегда эффективно и квалифицированно используют предоставленные им законом правовые средст­ва для выявления, пресечения и своевре­менного устранения нарушений законода­тельства о конкуренции и ограничении антимонопольной деятельности. Во мно­гих прокуратурах не налажено надлежа­щего взаимодействия с органами контро­ля, нет должной координации с другими правоохранительными органами в целях усиления борьбы с правонарушениями.



Важный элемент организации надзорной проверки – полнота ее информационного обеспечения. Наибольшей информацией о правонарушениях антимонопольного ха­рактера располагает МАП РФ и его терри­ториальные управления. Они имеют дан­ные о фактах нарушения антимонопольно­го законодательства; о наложенных штра­фах на хозяйствующих субъектов и долж­ностных лиц; об отмененных и измененных по инициативе министерства незакон­ных актах, расторгнутых договорах и со­глашениях; об обращениях в суд или в ар­битражный суд с исками и заявлениями в связи с нарушениями антимонопольного законодательства и о результатах их рас­смотрения; о направленных в органы прокуратуры материалах для решения вопро­са о возбуждении уголовных дел.

При подготовке к проверке перед проку­рором стоит задача проанализировать исполнение антимонопольного законода­тельства руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, государственными органами исполнительной влас­ти, органами местного самоуправления и законность решений, принимаемых орга­нами контроля. Источниками информации могут быть соглашения органов власти, ограничивающие конкуренцию; запреты на продажу товаров из одного региона РФ в другой; договоры между хозяйствующи­ми субъектами; товарные знаки, которые вызывают сомнения в законности их использования; решения и постановления судов и арбитражных судов; ходатайства о даче согласия на создание, реорганиза­цию, ликвидацию коммерческих и неком­мерческих организаций; реестр хозяйст­вующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более 35%; отчетность акционерных обществ об аффилированных лицах; заявления в анти­монопольные органы о нарушениях анти­монопольного законодательства; предпи­сания антимонопольных органов о пре­кращении таких нарушений, об отмене или изменении неправомерных актов, о расторжении или изменении заключенных соглашений.

Анализ материалов прокурорской прак­тики показывает, что наиболее распространенным нарушением антимонопольного законодательства является злоупотребле­ние доминирующим положением на то­варном рынке в форме:

монополистических действий хозяйст­вующих субъектов, занимающих доминирующее положение на товарных рынках, направленных на создание ограничений для доступа на рынок другим хозяйствую­щим субъектам, вытеснение конкурентов, получение сверхприбыли. Доминирующий хозяйствующий субъект сохраняет или укрепляет свое положение на рынке с использованием неправомерных методов – навязывание невыгодных условий догово­ров, нарушение установленного порядка ценообразования, изъятие товаров из об­ращения и др.;

соглашений (согласованных действий) хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкуренцию. Типичные соглашения такого рода – ограничение доступа на ры­нок, отказ от заключения договоров с определенными продавцами или покупате­лями, раздел рынка по кругу продавцов или покупателей, по территориальному признаку, по ассортименту реализуемых товаров, а также ценовые соглашения;

актов и действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, направленных на ограничение конкуренции.

Часто органы власти необоснованно препятствуют предпринимательской деятельности путем усложнения порядка лицензирования или произвольного расширения перечня видов деятельности, под­лежащих лицензированию, вводят в отно­шении видов деятельности, не подлежа­щих лицензированию, иные разрешительные процедуры, например, аттеста­цию предприятий торговли и обществен­ного питания.

Разновидностью ограничений предпри­нимательской деятельности является вы­дача свидетельств на право розничной торговли, которой во многих регионах предшествует представление разнооб­разных документов (копий уставов, раз­решений Госсанэпиднадзора, свиде­тельств о собственности на нежилые по­мещения, справок налоговых органов, балансов и финансовых отчетов и др.), в то время как налоговое законодательство уже предусмотрело введение сбора за право торговли, уплачиваемого путем приобретения талона или патента.

Дискриминация со стороны органов ис­полнительной власти по отношению к одним хозяйствующим субъектам и предо­ставление льгот другим зачастую сочетается с установлением запретов на прода­жу товаров из одного региона РФ в другой, что противоречит не только Закону о конкуренции, но и ст. 8 и 74 Конституции РФ. Допускаются и правонарушения в форме соглашений (согласованных дейст­вий) органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, противоправно ограничивающие конкуренцию, направленные на повышение, понижение или поддержание цен, раздел рынка, ог­раничение доступа на рынок или устране­ние с него хозяйствующих субъектов.

Согласно Закону недопустимо участие в предпринимательской деятельности должностных лиц органов государствен­ной власти и государственного управле­ния. Им запрещается заниматься самостоятельной предпринимательской дея­тельностью, голосовать посредством принадлежащих им акций при принятии решений общим собранием хозяйствен­ного товарищества или общества, зани­мать должности в органах управления хозяйствующего субъекта. Между тем такие факты нередки в регионах.



В ходе проверок в территориальных уп­равлениях МАП РФ следует выяснять следующие основные вопросы:

соответствуют ли требованиям законо­дательства нормативно-правовые акты территориального антимонопольного ор­гана;

какие проверки проводились, характер выявленных правонарушений, адекватность мер, принятых территориальным Антимонопольным органом;

разрабатывает и осуществляет ли территориальный антимонопольный орган меры по демонополизации производства обращения;

своевременно ли дают антимонопольные органы предписания хозяйствующим субъектам о прекращении нарушений ан­тимонопольного законодательства, о расторжении или изменении договоров, противоречащих законодательству;

соответствуют ли требованиям Закона решения региональных органов государственной власти и местного самоуправле­ния по вопросам создания, реорганиза­ции, ликвидации, предоставления льгот хозяйствующим субъектам, а также по иным вопросам, регулируемым антимо­нопольным законодательством;

выполняются ли антимонопольным ор­ганом задачи по осуществлению государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций;

не нарушается ли в регионе установ­ленный законом порядок исполнения предписаний и других решений террито­риального антимонопольного органа, не было ли случаев оставления без реагирования решений, принятых по фактам выявленных правонарушений;

имели ли место факты выполнения территориальными антимонопольными органами несвойственных им функций.

Антимонопольными органами не в пол­ной мере используются предоставленные им законом полномочия, а поэтому зачас­тую (нарушения антимонопольного законо­дательства остаются без реагирования; не используются правовые методы антимо­нопольного контроля в целях предупреж­дения соглашений и согласованных дей­ствий, имеющих результатом ограничение конкуренции или ущемление интересов хозяйствующих субъектов.



Во многих случаях не передаются мате­риалы из антимонопольных управлений в правоохранительные органы, что предус­мотрено совместным письмом Генераль­ной прокуратуры и ГКАП «О порядке передачи в органы прокуратуры материалов о нарушениях антимонопольного законода­тельства» от 28 августа 1995 г. и совмест­ным указанием Генеральной прокуратуры и ГКАП «Об усилении взаимодействия ор­ганов прокуратуры и ГКАП России в борь­бе с нарушениями антимонопольного законодательства и защиты прав потребителей» от 24 декабря 1996 г.

Территориальные антимонопольные уп­равления зачастую не обеспечивают контроль за соответствием нормативных ак­тов органов государственной власти и местного самоуправления требованиям ст. 7 Закона о конкуренции, запрещающей при­нимать акты, ограничивающие самостоятельность хозяйствующих субъектов; не в полной мере выполняют свои обязаннос­ти по защите нарушенных прав потреби­телей или по недопущению недобросове­стной конкуренции.

Вне поля деятельности территориальных органов остается контроль за соблюдени­ем требований ст. 9 Закона о конкурен­ции, устанавливающей ограничения для должностных лиц в предпринимательской деятельности.

При выявлении нарушений законода­тельства о конкуренции и о защите прав потребителей органами антимонопольно­го контроля в качестве основной и универсальной меры реагирования использу­ются предписания, что в ряде случаев влечет за собой незаконную подмену ими мер административной и уголовной ответственности. Практически не применя­ется к нарушителям такая мера воздействия, как штраф, предусмотренная ст. 18 Закона о конкуренции.

Недостаточное внимание уделяется во­просам участия представителей антимонопольных органов в органах управления акционерных обществ в качестве пред­ставителей государства и контроля за их деятельностью. Положение о включении представителей МАП РФ в советы дирек­торов акционерных обществ определено Указом Президента от 10 июня 1994 г. «О некоторых мерах по обеспечению го­сударственного управления». В ряде мест не соблюдаются Правила рассмотрения дел о нарушениях антимо­нопольного законодательства, утвержден­ные Приказом ГКАП РФ от 25 июля 1996 г.

Названные типичные виды нарушений антимонопольного законодательства сле­дует учитывать при определении круга вопросов, подлежащих проверке в анти­монопольном органе. Однако во всех слу­чаях круг основных вопросов должен формироваться, исходя из целей и задач намеченной надзорной проверки, на осно­ве анализа сложившейся в регионе си­туации и характера поступивших сигналов о правонарушениях.



В ходе каждой проверки необходимо по­лучить достоверные сведения о соответствии принятых проверяемым органом или должностным лицом правовых актов Конституции РФ и федеральному законо­дательству. Для того чтобы прокурор смог сделать такой вывод, изучаются все пра­вовые акты, носящие нормативный харак­тер, а также решения, принятые по фак­там выявленных правонарушений.

При организации работы обязательным является выполнение Приказа Генерального прокурора от 22 мая 1995 г. № 30 о том, что надзор за законностью правовых актов прокуроры осуществляют незави­симо от поступления информации о нару­шениях законности. Выполнение этого требования возможно лишь при условии систематического ознакомления с право­выми актами непосредственно в антимонопольных органах. В этом случае имеет­ся возможность оперативно получить и изучить все необходимые первичные документы, положенные в основу принятого нормативного акта или конкретного решения, получить объяснения от исполнителей либо соответствующих должностных лиц, провести иные действия. Такого рода проверки исключают возможность непредставления прокурору тех или иных противоправных актов, которые антимонопольные органы нередко забывают направлять по запросам прокуроров.

Осуществление антимонопольной деятельности – один из видов государственного регулирования экономики, которое обеспечивается во многом путем издания правовых актов территориальными уп­равлениями МАП РФ, органами государ­ственной власти и местного самоуправ­ления. Как показывает практика, прокуро­ры чаще всего опротестовывают нормативные акты указанных органов.

По фактам выявленных нарушений анти­монопольного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, о рекламе, которые носят неединичный характер либо выявлены повторно, вно­сится представление. В основном такие акты реагирования адресуются непосред­ственно руководителям органов террито­риальных антимонопольных управлений. Согласно ст. 27 Закона о конкуренции представления прокуроров являются ос­нованиями для рассмотрения антимоно­польными органами дел о нарушениях антимонопольного законодательства с вы­несением соответствующих решений и предписаний.

Если по материалам надзорной провер­ки прокурор обнаружит признаки преступлений, связанных с нарушением антимо­нопольного законодательства, то выносит­ся постановление о возбуждении уголов­ного дела.

При наличии признаков административ­ного правонарушения выносится постановление о возбуждении производства об административном правонарушении с направлением материалов дела в уполно­моченные для рассмотрения административного правонарушения органы.

При наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях (например, о подготовке противоправного нормативно­го акта территориальными антимонопольными управлениями, органами государственной исполнительной власти или органами местного самоуправления либо действиях по достижению соглашений хозяйствующими субъектами, ограничива­ющих конкуренцию) прокурор объявляет должностным лицам предостережение в письменной форме о недопустимости на­рушений закона.

За результатами рассмотрения актов ре­агирования должен быть установлен над­лежащий контроль. В случае получения «формальных отписок» либо нарушения сроков их рассмотрения прокурор вправе возбудить производство об администра­тивном правонарушении, предусмотрен­ное ст. 16510 КоАП.



Поделитесь с Вашими друзьями:
1   ...   26   27   28   29   30   31   32   33   ...   59


База данных защищена авторским правом ©zodorov.ru 2017
обратиться к администрации

    Главная страница