Избранные научные труды


Исполнение законов и борьба с экономической преступностью



страница7/59
Дата12.12.2019
Размер3.03 Mb.
ТипСборник
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   59
Исполнение законов и борьба с экономической преступностью
(Данная статья опубликована в журнале «Законность».

11. 1998. С. 4–10)


Материалы прокурорского надзора свиде­тельствуют, что главный плацдарм криминаль­ных сражений – экономика. Проведенный анализ показал, что многие важнейшие секто­ра экономики буквально поражены тяжкими и весьма изощренными видами правонаруше­ний, постоянно растет причиняемый ими ма­териальный ущерб.

Наиболее распространены и опасны для общества многочисленные преступления и раз­ноплановые нарушения законов о собственно­сти, налогах, банках и банковской деятельно­сти, внешней торговле. Появились новые опа­сные и весьма сложные для выявления и рас­следования виды экономических преступлений. Это особенно характерно для сферы оборота ценных бумаг, таможенной, банковской и внеш­неэкономической деятельности, приватизации государственной собственности, реализации военной техники.

Объектом преступных махинаций постоянно является государственная собственность. Про­должавшийся несколько лет практически не­контролируемый процесс приватизации при­вел к фактической передаче государственной и общественной собственности в частные руки, в основном, за бесценок либо по явно зани­женной стоимости, что создало благоприятные условия для внедрения в экономику откровенно криминальных элементов. Преступные груп­пировки, действующие теперь в экономике, легализовали значительную часть теневых ка­питалов, освоили новые виды противоправной деятельности, вовлекают в преступный бизнес все большее число предпринимателей. По экс­пертным оценкам, уровень теневой экономики достиг критической черты и составляет от 60 до 70 трлн. руб.

Явно неблагополучное положение с испол­нением законов сложилось в агропромышлен­ном комплексе. Вследствие правового вакуу­ма и явной бесконтрольности повсеместно раз­базариваются плодородные земельные масси­вы, а триллионы рублей целевого кредита, предназначенного для укрепления сельскохо­зяйственного производства, зачастую оседают в коммерческих банках либо расходуются не по назначению, что неизбежно приводит к фак­тическому разорению многих крестьянских хозяйств.

Огромный материальный урон, исчисляе­мый ежегодно десятками триллионов рублей, наносят обществу и государству экономическая преступность в кредитно-банковской сфе­ре.

Несмотря на очевидность такого ненормаль­ного положения, до сих пор эффективных средств избавления банковской сферы от эко­номической коррупции не найдено.

Кризис неплатежей в экономике, к сожалению, остается нерешенной проблемой номер один. Повсеместная неплатежеспособность предприятий порождает все возрастающий раз­мер задолженности и недоимок в федераль­ный и региональные бюджеты, порождая длительные задержки зарплаты, пособий, исполнения многих социальных программ, что обоснованно вызывает серьезные очаги массового недовольства.

Это наглядно свидетельствует о том, что прокурорский надзор за исполнением законов н сфере экономики отличается многогранностью, а его практическое осуществление тре­бует от каждого руководителя прокуратуры умения квалифицированно ориентироваться в выборе наиболее актуальных проблем, исхо­дя из анализа сложившейся ситуации на оп­ределенный период.

В числе причин неудовлетворительного положения, характеризующего состояние за­конности в сфере экономики, определенное место занимают существенные недостатки в ра­боте прокуроров по общему надзору. Для практики общего надзора показательно неумение многих работников сосредоточить усилия на актуальных направлениях борьбы с нару­шениями законности, зачастую надзорная де­ятельность подвержена влиянию конъюнктур­ных колебаний, носит кампанейский характер. Не все прокуроры отличаются необходимой профессиональной подготовкой, многие из них слабо владеют методикой выявления и устра­нения правонарушений.

Несовершенство системы оценки работы прокурора по общему надзору породило ори­ентацию определенной части прокурорских работников на формальные количественные по­казатели, а не на реальное изменение ситуа­ции.

Не изжито стремление некоторых проку­роров охватить все правовые сферы экономи­ки в ущерб качеству. Неудовлетворительно поставлена в органах прокуратуры аналити­ческая работа. Недостаточно проявляется организующая роль вышестоящих прокуратур по отношению к нижестоящим. Не изжиты такие негативные явления, как невладение обстанов­кой, распыление сил и средств, отсутствие должной требовательности и контроля за по­становкой этой работы со стороны руководи­телей прокуратур, а также их личного учас­тия в этой работе. Прокурорские проверки зачастую сводятся к переписыванию докумен­тов контролирующих ведомств, имеющихся на предприятиях актов, справок и т. п. По-преж­нему неблагополучным остается положение с качеством документов прокурорского реагиро­вания. Многие представления не отражают дей­ствительного положения дел с исполнением (законов и даже не учитывают той информа­ции, которая обычно содержится в уголовных шел ах об экономических преступлениях. Есте­ственно, такой подход не может обеспечить какого-либо реального прокурорского воздей­ствия на происходящие негативные процессы в сфере экономики.

Представления и другие документы, направ­ленные на устранение нарушений законов в сфере экономики, нередко носят в основном констатирующий характер. В них, как прави­ло, сообщаются факты, уже известные адре­сату, они не отражают своевременность и пол­ноту реагирования прокурора на противоправ­ные проявления, выявленные при проверках. Редко ставится вопрос о наказании виновных за нарушения законов.

Решение этих проблем видится, прежде всего, в двух направлениях.

Во-первых, своевременно обеспечить про­куратуры надлежащей методической литера­турой. Надо отметить, что за последние два года на места стало поступать значительно больше методических разработок, в том числе и по надзору за исполнением законов в сфере экономики. Но, как правило, они поступают не более чем в двух экземплярах, что иногда при отсутствии возможности быстро их раз­множить приводит к несвоевременному поступ­лению документов в райгорпрокуратуры.

На наш взгляд, в интересах дела следова­ло бы ввести регулярные выезды на места ав­торов методических разработок для внедрения в практику работы своих рекомендаций и пред­ложений.

Видимо, также настало время Генеральной прокуратуре РФ и НИИ проблем укрепления законности и правопорядка вместо издания отдельных методических рекомендаций подгото­вить и издать в самое ближайшее время «Ру­ководство по общему надзору» по типу того, которое в 60–70-е гг. было, по существу, на­стольной книгой каждого прокурора.

Во-вторых, необходимо кардинально улуч­шить подготовку и особенно переподготовку прокурорских кадров.

С учетом многообразия законодательства в сфере экономики есть необходимость система­тически организовывать и проводить экономическую учебу прокуроров-общенадзорников на базе ведущих экономических институтов стра­ны, а также разработать специальные програм­мы обучения следователей, расследующих пре­ступления в сфере экономики, особенно свя­занные с банковской и внешнеэкономической деятельностью.

Правильная организация работы и резуль­тативность проверок, как правило, находится в непосредственной зависимости от качества поступающей в прокуратуру информации, до­статочности и достоверности содержащихся в ней сведений о правонарушениях.

Поэтому очень важно внедрить во все зве­нья органов прокуратуры использование ком­пьютерных систем целевых автоматизирован­ных программ, в частности — наиболее опти­мальную для районных и городских прокура­тур программу «Консультант плюс».

Существенное звено организации работы – правильность и содержательность ее планиро­вания.

Представляется, что одним из назревших вопросов в практике работы органов прокура­туры является изменение подхода к планированию. В нынешних условиях, когда планы фактически формируются в основном сверху, сковывается инициатива нижестоящих звеньев, особенно городских и районных прокуроров, которые в значительной мере связаны выпол­нением плановых заданий и неплановых по­ручений вышестоящих прокуроров.

Снижение количества заданий в определен­ной мере создает предпосылки для развития инициативной работы низов. Однако при отсутствии контроля сверху такая инициатива может превратиться в стихию, привести к рас­пылению усилий по разным объектам и сферам.

Таких просчетов можно избежать при условии, если планирование строить снизу вверх, т. е. с учетом инициативы (предложений) рай­онных и городских прокуроров. Причем та­кую инициативу надо не только учитывать, но и направлять, группировать предложения про­куроров, сосредотачивать их усилия во время проведения мероприятий по соответствующим, наиболее актуальным вопросам и отраслям экономики. В этом случае инициатива снизу как бы направляется и контролируется выше­стоящей прокуратурой, что несомненно в ре­зультате будет полезным не только для райо­на, но и вышестоящего звена прокуратуры – области, края или республики.

К числу важнейших элементов организа­ции работы прокурора по надзору за исполне­нием законов и борьбе с преступностью в сфе­ре экономики относится также отлаженная сис­тема координации всех структурных подраз­делений в аппаратах органов прокуратуры.

Однако выезды на места показали, что не всегда в прокуратурах достаточно четко и пред­метно определяются функциональные обязан­ности каждого оперативного подразделения, а внутри них – работников, закрепленных за конкретным направлением прокурорской дея­тельности.

Эффективность работы по борьбе с эконо­мическими преступлениями находится в пря­мой зависимости от качества координацион­ной деятельности прокурора. На местах, осо­бенно в городах и районах, многие прокуро­ры не придают должного внимания этой работе и очень слабо координируют деятельность пра­воохранительных органов в борьбе с экономи­ческой преступностью.

Данные статистической отчетности и мате­риалы проверок свидетельствуют, что органы прокуратуры проводят значительную работу по осуществлению надзора за исполнением законодательства, осуществляют во многих случаях мероприятия в координации с други­ми правоохранительными органами и во взаи­модействии с соответствующими контролиру­ющими органами. Вследствие проявляемой многими прокурорами активности практичес­ки ежегодно возрастает количество выявляе­мых нарушений законов и противозаконных правовых актов, по которым принимаются меры прокурорского реагирования.

Однако, оценивая в целом качество и эф­фективность мер прокурорского надзора, сле­дует отметить, что они далеко не полно отвечают предъявляемым требованиям. К числу наиболее существенных недостатков следует отнести следующие:

  1. низкая организация информационного и аналитического обеспечения по сбору, опе­ративной обработке, анализу и обобщению статистических и иных необходимых сведений о нарушениях законодательства;

  2. отсутствие в организации прокурорско­го надзора должной системы и последователь­ности в плане осуществления контроля за фактическим устранением нарушений закона и восстановлением нарушенных прав;

  3. несмотря на широкую распространен­ность во многих регионах различных наруше­ний законодательства, проверки проводятся нерегулярно, в результате правонарушения не выявляются и своевременно не устраняются;

  4. во многих случаях меры прокурорского реагирования носят явно запоздалый харак­тер, что заметно снижает их эффективность (материалы проверок по вопросам законности приватизации, исполнения банковского, внеш­неэкономического законодательства и др.);

  5. низкое качество значительной части ак­тов прокурорского реагирования (в разрезе регионов разными дефектами страдают от 15 до 40% представлений и протестов);

  6. в организации прокурорского надзора в экономической сфере явно недостаточно ис­пользуются правомочия органов государствен­ного контроля, на которые возложена обязан­ность по обеспечению законности в соответст­вующих отраслях (территориальные органы и структуры Рострудинспекции, Госналогслуж­бы, Росалкогольмонополии, Центробанка, Федеральной комиссии по ценным бумагам, Федеральной службы по экспортному и валют­ному контролю, Федерального управления о несостоятельности (банкротстве) и др.);

  7. в ряде регионов прокуроры не исполь­зуют предоставленное им право возбуждения производств об административных правонару­шениях по ст. 16510 КоАП РФ в отношении должностных лиц, не выполняющих законных требований, определенных ст. ст. 6, 22 и 27 Закона о прокуратуре.

В результате меры как органов прокурату­ры, так и соответствующих органов государ­ственного контроля оказались недостаточно эффективными и не привели к какому-либо улуч­шению положения с исполнением законов в экономической сфере. Неудовлетворительное состояние законности требует принятия допол­нительных мер, адекватных сложившейся си­туации, более скоординированной деятельности органов прокуратуры е другими правоохрани­тельными органами, а также кардинального усиления надзора за исполнением законов контролирующими органами.

К числу основных и более значимых кон­кретных предложений по усилению прокурор­ского надзора, вытекающих из анализа состо­яния законности в экономической сфере, можно отнести следующие:

  1. с целью обеспечить прокурорский над­зор за соблюдением законности правовых ак­тов в сфере экономики не реже двух раз в месяц проводить на всех поднадзорных объ­ектах проверки законности издаваемых пра­вовых актов;

В дальнейшем, на наш взгляд, следовало бы дополнить приказ Генерального прокуро­ра РФ от 22 мая 1996 г. № 30 специальным пунктом, жестко регламентирующим периодич­ность таких проверок для прокуратур всех уровней;

  1. в каждом органе прокуратуры ежеме­сячно анализировать и обобщать данные фе­деральных и региональных органов государ­ственного контроля, другую информацию о правонарушениях. При этом в каждом случае, с учетом конкретной ситуации, прокурор лич­но, на основе анализа, должен принимать со­ответствующее решение;

  1. организовывать регулярно глубокие про­верки в органах государственного контроля, добиваясь усиления их влияния на состояние законности в экономической сфере;

  2. при проверках особое внимание обра­щать на полноту выявления правонарушений, на выявление часто замаскированных, наиболее грубых и опасных нарушений законов, на допущенные факты злоупотреблений руководителей и должностных лиц проверяемых объектов. Принимать меры для выявления и пред­упреждения уголовно наказуемых правонару­шений. Во всех необходимых случаях возбуж­дать уголовные дела;

5) в протестах и представлениях четко формулировать требования прокурора, обосно­вал их ссылками на закон, ставить конкретные вопросы об устранении выявленных нарушений законов и об ответственности винов­ных лиц;

6) вносить предложения по укреплению законности и правопорядка в представитель­нее, исполнительные органы и органы мест­ного самоуправления, руководителям коммер­ческих и некоммерческих организаций; при­глашать в необходимых случаях их руководителей на совещания и заседания коллегий, освященные обсуждению вопросов укрепле­ния законности;

7) при невыполнении руководителями и должностными лицами законных требований прокурора в каждом случае решать вопрос о Привлечении виновных к административной от­ветственности по ст. 16510 КоАП РФ;

  1. постоянно рассматривать на координа­ционных совещаниях правоохранительных органов всех уровней наиболее актуальные вопросы, направленные на усиление борьбы с преступностью в экономической сфере и совершенствование правоприменительной прак­тики; планировать для реализации совместные мероприятия правоохранительных органов по наиболее актуальным направлениям деятельности, своевременно определяя наиболее «горячие» точки;

  2. обеспечивать необходимую гласность в прокурорской надзорной деятельности. С этой целью прокурорам необходимо информировать органы власти местного самоуправления, на­селение и трудовые коллективы предприятий о принятых мерах через средства массовой ин­формации, а в необходимых случаях лично участвовать во встречах с ними;

10) использовать методические материалы Генеральной прокуратуры РФ и НИИ проблем укрепления законности и правопорядка в целях повышения квалификации прокурорских работников, осуществляющих общий надзор за исполнением законодательства.

Исключительно важное место в механизме обеспечения законности на современном этапе становления рыночной экономики, кардиналь­ного изменения форм и структур управления собственностью принадлежит органам государ­ственного контроля.

В процессе перехода на новые формы хо­зяйствования существовавшая ранее система органов государственного контроля была разрушена, а создание новой неоправданно затянулось и до конца еще не завершено. Тем не менее в стране уже функционируют около 50 специализированных органов государственного контроля с определенным правовым статусом. Их опыт осуществления контрольно-надзор­ных функций требует достаточно глубокого научного изучения и осмысления в плане вы­работки научно-практических предложений по совершенствованию их деятельности.

Материалы прокурорского надзора позволяют сделать следующие выводы и предложе­ния:

во-первых, во всех материалах содержит­ся анализ существенных дефектов правопри­менительной деятельности по всем направле­ниям контрольной и надзорной деятельности;

во-вторых, отмечается несовершенство пра­вового регулирования ряда важнейших вопро­сов, относящихся к контролю в экономичес­кой и социальной сферах;

в-третьих, констатируется отсутствие над­лежащего взаимодействия и координации де­ятельности органов государственного контро­ля и, как следствие этого, крайне низкая эф­фективность и результативность проводимых мероприятий.

В деятельности органов вневедомственно­го контроля допускаются многочисленные на­рушения законов, и это количество постоянно возрастает.

Устранение отмеченных недостатков видит­ся прежде всего в дальнейшем совершенство­вании практики осуществления контроля и надзора на основе постоянного внедрения но­вейших методических материалов и современ­ных средств информационного обеспечения.

Практика свидетельствует, что весьма от­рицательно влияет на эффективность деятель­ности органов вневедомственного контроля и надзора отсутствие специального нормативно­го акта, предусматривающего «Порядок учета (регистрации) правонарушений непреступно­го характера» по единой методике их класси­фикации, анализу и обобщению. Несмотря на множественность и разную специализацию органов контроля и надзора введение такой общегосударственной системы учета правона­рушений вполне возможно, и альтернативы такому решению нет. Разработка и введение предлагаемого порядка создаст реальную возможность в каждый отчетный период получать на федеральном уровне и по субъектам Федерации сводные данные о количестве выявлен­ных правонарушений, их видах и причинен­ном материальном ущербе.

К сожалению, в стране не разработана и не введена в действие методика обязательного определения вреда, причиняемого нарушения­ми законов — правонарушениями непреступ­ного характера. Поэтому достоверных обоб­щенных сведений об этом нет ни в одном государственном органе, включая Госкомстат Рос­сии. Положительное решение вопроса возможно в рамках предложенного выше нор­мативного акта, обязательного для всей систе­мы органов вневедомственного контроля.

Кроме того, во исполнение требований Указа Президента РФ от 3 марта 1998 г. № 224 «Об обеспечении взаимодействия госу­дарственных органов по борьбе с правонару­шениями в сфере экономики», а также в целях повышения действенности усилий всех го­сударственных органов в борьбе с правонару­шениями следовало бы реализовать и такие мероприятия нормативного характера:

а) разработать «Положение о федеральном центре информации о правонарушениях» и ввести в действие единую систему общегосударственного учета, оперативной обработки, анализа и реализации сведений о совершен­ных правонарушениях экономического харак­тера, выделив в ней самостоятельные разде­лы, относящиеся к характеру правонаруше­ний в кредитно-банковской, внешнеэкономической, налоговой, таможенной системах;

б) разработать «Положение о взаимодей­ствии правоохранительных органов и струк­тур исполнительной власти Российской Феде­рации в сфере обеспечения правопорядка, неисполнения законодательства и предупреждения правонарушений»;

в) разработать форму государственной ста­тистической отчетности о выявляемых преступ­лениях и административных правонарушени­ях в сфере экономики. Отчетные сведения должны представляться всеми государствен­ными правоохранительными органами, кото­рые согласно определенным нормам КоАП и УПК РСФСР наделены полномочиями возбуж­дения административных производств и уго­ловных дел. Отчеты представлять в Госкомс­тат РФ и региональные статистические орга­ны не позднее 15 числа следующего за отчетным периодом. Срок отчетности – квартальный либо полугодовой;

г) разработать и принять на федеральном уровне специальный нормативный акт «Поря­док представления информации в органы прокуратуры о правонарушениях в сфере эконо­мики»;

д) подготовить специальный нормативный акт «Порядок выделения специалистов по тре­бованию правоохранительных органов», регулирующий основания, сроки исполнения тре­бований правоохранительных органов о про­ведении ревизий и проверок, виды ответствен­ности за неисполнение требований.

Сложившееся крайне неудовлетворительное положение с исполнением законов в экономи­ческой и социальной сферах, на наш взгляд, вызывает необходимость быстрейшего созда­ния действенного и работоспособного высше­го органа Государственного контроля РФ с четким определением его основных задач и направлений деятельности по осуществлению координации деятельности органов вневедом­ственного контроля и целенаправленного кон­троля за соблюдением законодательства на территории всех субъектов Федерации. Пра­вовой статус такого органа следовало бы за­крепить в законодательном порядке, приняв полномасштабный закон «О высшем Государ­ственном контроле в РФ», подчиненном непо­средственно Президенту РФ или Федераль­ному Собранию РФ. Наличие разветвленной по всей стране системы органов (комитетов) высшего государственного контроля позволит обеспечить своевременность и качественность проведения проверок и ревизий на подкон­трольных объектах, глубокое изучение состо­яния исполнения действующего законодатель­ства и своевременное принятие по выявленным нарушениям закона адекватных мер реа­гирования.

Целесообразно решить и такие вопросы, которые повысят эффективность прокурорского надзора:

а) подготовка специального методического пособия об организации надзора за исполне­нием законов органами контроля в сфере эко­номики;

б) подготовка и принятие специального Положения о порядке и формах взаимодейст­вия органов прокуратуры с контролирующи­ми организациями в борьбе с правонаруше­ниями.

Данные свидетельствуют, что правоохра­нительные и контролирующие органы России и стран СНГ не располагают крайне необхо­димой во многих ситуациях соответствующей достоверной информацией о субъектах право­нарушений в сферах внешнеэкономической, банковской, кредитной деятельности, иных секторах экономики. Отсутствие целостной системы информационного обеспечения меж­ду Россией и странами СНГ, слабая коорди­нация взаимных действий в борьбе с наиболее типичными для стран СНГ и распространен­ными правонарушениями не способствует ран­нему предупреждению экономической преступ­ности.

Поэтому представляется, что в интересах России и других стран СНГ, а также в целях улучшения координации правоохранительных и контролирующих органов целесообразно рассмотреть вопрос о создании единого меж­государственного Центра информации о видах, структуре и характере экономических право­нарушений. Постоянное целенаправленное пополнение базы данных межгосударственной информационной системы, создание рабочего органа по сбору, обработке и реализации по­ступающих сведений правоохранительных, та­моженных, регистрационных, налоговых, бан­ковских, внешнеторговых, экспортно-импорт­ных, национальных контролирующих органов сыграет положительную роль в вопросах выявления и предупреждения экономических правонарушений.

В рамках двухсторонних соглашений Рос­сии и стран СНГ целесообразно также заклю­чить соглашения о порядке предоставления конфиденциальной информации по запросам правоохранительных органов, касающимся правонарушений хозяйствующих субъектов экономической деятельности.

Весьма актуальными не только в теорети­ческом, но и в практическом плане остаются вопросы о пределах и предмете прокурорско­го (общего) надзора. Недостаточная методи­ческая оснащенность прокуроров по этим во­просам и их слабая теоретическая разработка отрицательно сказываются на состоянии об­щенадзорной деятельности. Остро ощущается отсутствие совершенной, удовлетворяющей современным требованиям Концепции общего надзора.

К примеру, ст. 26 Закона о прокуратуре, определяя предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уста­навливает, что органы прокуратуры при осу­ществлении надзора «не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность орга­низаций». Это, в принципе правильное, положение используется некоторыми руково­дителями предприятий и организаций для ог­раничения допуска прокурора к необходимым при проверке материалам и документам.

Для того чтобы избежать подобных ненуж­ных конфликтных ситуаций, представляется, что это положение следовало бы исключить из текста ст. 26 Закона по следующим сообра­жениям.

Во-первых, прокуроры осуществляют над­зор за исполнением действующего законода­тельства в полном объеме, т. е. без каких-либо ограничений. Во-вторых, хозяйственная дея­тельность юридических лиц также регулиру­ется во многом нормами законов, входящих в предмет прокурорского надзора. Поэтому на практике бывает сложно, а порою просто не­возможно четко отграничить регулируемую законом хозяйственную деятельность предпри­ятия или отрасли от чисто юридических во­просов. В-третьих, сугубо оперативно-управ­ленческая и производственно-технологическая деятельность предприятий и организаций в целом регулируется ведомственными норматив­ными актами, которые, естественно, не вхо­дят в круг вопросов, проверяемых прокуро­ром.

Закон о прокуратуре, принятый в октябре 1995 г., сыграл позитивную роль в укрепле­нии прокурорской системы. Но представляет­ся необходимым рассмотреть вопрос о внесе­нии в него изменений и дополнений, диктуе­мых прежде всего необходимостью укрепле­ния законности на современном этапе реализации экономических реформ.

Такая потребность вызвана, во-первых, кризисным состоянием экономики страны и неудовлетворительным исполнением законов экономического характера и, во-вторых, реально наметившимся в последнее время уси­лением роли государства в процессе экономи­ческих реформ. Продолжающийся рост нару­шений законности и преступлений экономи­ческого характера и порождаемые ими социальные негативные тенденции требуют принятия государством защитных мер, адекват­ных сложившейся ситуации.

Известно, что Закон о прокуратуре внес существенные изменения в систему объектов, надзор за законностью деятельности которых осуществляет прокуратура. Из ст. 21 («Пред­мет надзора») были, на наш взгляд, недоста­точно обоснованно исключены предприятия и организации всех организационно-правовых форм (государственные, муниципальные, част­ные, коммерческие, некоммерческие и др.). При этом имелось в виду, что в условиях раз­вития рыночных отношений должны исполь­зоваться иные средства контроля.

Однако, исходя из реалий сегодняшнего дня, с таким решением нельзя согласиться и поэтому, на наш взгляд, возникла потребность решить вопрос о внесении соответствующих корректив в текст ст. 21. При этом нельзя не учитывать, что именно предприятия (различ­ных форм собственности) — основные производители внутреннего валового продукта и на их долю падает до 80 % всех налоговых и иных бюджетных платежей. Вся производственная, хозяйственная, инвестиционная, внешнеэконо­мическая, торговая, посредническая и иная коммерческая и некоммерческая деятельность, естественно, регулируется законодательными и иными правовыми актами. Поэтому исклю­чение основного звена экономики из предмета прокурорского надзора не только не способст­вует укреплению законности в названной сфере, но нередко порождает правовой беспредел.

Высказанные авторами комментария Зако­на о прокуратуре (ст. ст. 21–28) рекомендации о возможности прокурорского реагирования на факты правонарушений в сфере эконо­мики с использованием надзорных полномочий, определенных ст. ст. 22 и 27, недостаточны для разрешения затронутого вопроса. Дело в ом, что многие сигналы и иные сведения о нарушениях законов на предприятиях сферы экономики носят неперсонифицированный ха­рактер и с позиций требований ст. 21 не дают прокурору права на непосредственное вмеша­тельство путем проведения надзорных прове­рок собственными силами.

В практической деятельности органов про­куратуры для обеспечения законности в дея­тельности государственных и муниципальных предприятий, коммерческих и некоммерческих организаций, безусловно, используются воз­можности органов контроля, которым даются конкретные поручения о проведении проверок и ревизий.

Не умаляя важности такой формы проку­рорского надзора, следует, однако, подчерк­нуть, что и в этом вопросе необходимо про­движение вперед. Юридическая литература в теоретическом плане рассматривает прокурор­ский надзор как форму высшего государствен­ного контроля за исполнением законов, кото­рый носит всеобщий (всеохватывающий) характер.

На практике же получается наоборот. Го­сударственные органы, наделенные законом соответствующими контрольными полномочия­ми, непосредственно проводят на предприятиях проверки по соблюдению законодательства (налогового, валютного, экспортно-импортно­го, бюджетного, банковского и др.), а проку­рор согласно ст. 21 Закона о прокуратуре не обладает правом на прямую проверку. Естест­венно, что такое положение создает для про­куроров всевозможные нежелательные прегра­ды и определенные затруднения в организа­ции надзорных проверок на предприятиях сферы экономики и нуждается в кардиналь­ном изменении.

Эти аргументы дают основание в концеп­туальном плане внести в законодательный ор­ган предложение о дополнении ст. 21, вклю­чив в предмет надзора «государственные, му­ниципальные, коммерческие и некоммерческие предприятия и организации всех организаци­онно-правовых форм».

Такое предложение поддерживается проку­рорскими работниками многих регионов, и, в случае его принятия в установленном поряд­ке, оно будет способствовать более успешной организации надзора за исполнением законов в сфере экономики.

Практикой диктуется и необходимость бо­лее четкого определения форм прокурорского надзора за законностью в сфере экономики. Следовало бы в законодательном порядке ус­тановить следующие определяющие положе­ния по этому вопросу.

При рассмотрении конкретного сигнала или иной информации о нарушении закона на под­надзорном объекте в сфере экономики проку­рор на основе правовой оценки принимает решение:

а) поручить проведение проверки или ре­визии соответствующему органу государствен­ного контроля с представлением результатов в прокуратуру к установленному сроку;

б) провести надзорную проверку собствен­ными силами с привлечением в необходимых случаях специалистов соответствующего про­филя для получения ответов на вопросы, тре­бующие специальных познаний;

в) дать правовую оценку результатам про­верки и принять адекватные меры реагирова­ния, определенные законом.

Следует отметить, что рассмотрение и ре­шение затронутой проблемы по предлагаемо­му варианту не может рассматриваться как неограниченное вмешательство прокурора в сфе­ру экономики или подмена иных органов кон­троля, а лишь предполагает наделение прокурора надлежащими полномочиями для выполнения в полном объеме своей конститу­ционной обязанности по осуществлению над­зора за исполнением законов. Предлагаемый вариант о формах прокурорского вмешатель­ства наделяет прокурора правомочиями по осу­ществлению более действенной координации и взаимодействия с контролирующими орга­нами в решении основной задачи – обеспече­ния исполнения действующего законодательства на территории России.

В перспективе возможна разработка спе­циального «Положения о координации и взаимодействии органов прокуратуры и контролирующих органов в борьбе с правонарушениями и по их предупреждению».

Практикой диктуется также необходимость в более точном законодательном урегулирова­нии полномочий прокурора по надзору за законностью правовых актов.

Статьей 21 Закона о прокуратуре опреде­лены полномочия органов прокуратуры по надзору за соответствием закону правовых актов, издаваемых соответствующими органа­ми. Однако, как уже отмечалось, в предмет надзора – проверки законности правовых актов – не включены коммерческие и неком­мерческие организации всех организационно- правовых форм. Поэтому изложенные в пер­вой части предложения о дополнении текста ст. 21 Закона в полной мере относятся и к этой проблеме.

Каждый год в России издается более мил­лиона нормативных актов. Только за послед­ние 3 года в субъектах Федерации принято более 2,5 тысячи законов. В 1996 — 1997 гг. зарегистрировано более тысячи уставов муни­ципальных образований, принят ряд других правовых актов. Все они существенно влияют на жизнь населения, на предпринимательскую и иные сферы общественно полезной деятель­ности.

Введённый постановлением Правительства РФ от 8 мая 1992 г. № 305 порядок регистра­ции ведомственных нормативных актов в ор­ганах системы Минюста РФ полностью не обес­печивает соблюдения требований закона. Число незаконных правовых актов, выявляемых при проверках органами прокуратуры, ежегодно возрастает. Большинство противозаконных актов грубо нарушали права и свободы граж­дан. Особенно неблагополучно с соблюдением законности в административной деятельности органов внутренних дел. Каждый седьмой из выявленных незаконных актов издавался в различных подразделениях системы МВД РФ.

С учетом сказанного, следовало бы зако­нодательно установить, что надзор за закон­ностью правовых актов прокуроры осущест­вляют независимо от поступления информа­ции о нарушении закона. Надо жестко регламентировать периодичность проверок для про­куроров всех уровней (от прокурора района до Генерального прокурора РФ), наделив про­куроров правом безотлагательного приостанов­ления действия опротестованного акта.

Законодательное решение вопроса необхо­димо еще и потому, что сейчас он частично регулируется лишь приказом Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за испол­нением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Его п. 3 гласит: «Надзор за законностью правовых актов, издаваемых Федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законода­тельными) и исполнительными органами субъ­ектов Российской Федерации, органами местного само­управления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, осущест­влять независимо от поступления информации о нарушениях законности». Но ведь, мягко говоря, такое требование не вполне корреспондируется с общим принципом, записанным в п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, который констатирует, что «проверки исполнения за­конов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором».

Исходя из интересов дела следовало бы обсудить также предложение о наделении Ге­нерального прокурора РФ правом осуществле­ния надзора за законностью правовых актов, издаваемых Правительством РФ.

Прокурорские работники видят острую необходимость в некотором расширении пол­номочий прокурора, в том числе:

а) полномочия прокурора дополнить предо­стережением о недопустимости нарушения за­кона, установив административную ответствен­ность за его невыполнение;

б) значительно повысить размер штрафа за невыполнение требований прокурора, пред­усмотренный ст. ст. 16510 и 16511 КоАП РФ;

в) наделить прокурора правом приостанов­ления действия опротестованных правовых актов;

г) наделить прокурора правом принятия решения о принудительном приводе граждан, не явившихся по вызову без уважительных причин.







Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   59


База данных защищена авторским правом ©zodorov.ru 2017
обратиться к администрации

    Главная страница